II SA/Po 364/24

Dnia 14 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480;- (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 26 października 2023 r. M. B. (dalej jako: "skarżący") wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – G. M.. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 06 listopada 2023 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323., dalej jako: "ustawa" albo u.ś.r.), a więc brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością opieki nad matką. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 marca 2024 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie wskazało, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że G. M. - matka wnioskującego jest wdową, Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...], uznana została na stałe za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 12 maja 2023 r. natomiast niepełnosprawność istniej od 17 stycznia 1995 r. Fakt sprawowania opieki przez M. B. nad matką nie jest kwestionowany zarówno przez organ I instancji jak i przez Kolegium. Wnioskujący nie pracuje, nie pobiera renty ani emerytury. M. B. ma 64 lata, przy czym w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2024 r. wskazał, że w latach 2014-2017 wyjeżdżał do pracy za granicę (brak dokumentów potwierdzających), w latach 2017-2022 od marca do listopada pracował nieoficjalnie na budowach. Wskazał, że oficjalnie pracował w kopalni oraz [...] w firmie transportowej. Od roku 2023 z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki nie może podjąć zatrudnienia. Do oświadczenia dołączono pismo z ZUS, z którego wynika, że M. B. prowadził działalność gospodarczą w latach 2005-2010, oraz że w okresie od 16 października 2000 r. do 31 grudnia 2000 r. były opłacane na rzecz strony składki społeczne od płatnika A. sp. z o.o. W ocenie Kolegium niepodejmowanie zatrudnienia przez odwołującego się, nie wynika bezpośrednio z powodu konieczności zapewnienia opieki matce. Po zakończeniu działalności gospodarczej tj. od lutego 2010 r. oraz poza okresem od 16 października 2000 r. do 31 października 2000 r. kiedy były opłacane na rzecz strony składki społeczne, odwołujący nie udokumentował aktywności zawodowej i tym samym nie uprawdopodobnił, iż niepodejmowanie zatrudnienia wynikało z konieczności zapewnienia matce opieki. Strona oświadczyła, że w latach od 2014 do 2022 pracował nieoficjalnie. Trudno przyjąć, że odwołujący podejmował legalne prace dorywcze skoro z tytułu tych prac nie opłacał składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Z tego wynika, że jego praca wykonywana była poza systemem podatkowym i ubezpieczeniowym. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie można legalizować pracy w szarej strefie. Dlatego też uprzednie wykonywania tej pracy nie może zostać uznane za rezygnację z zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Po analizie akt sprawy Kolegium również uznało, że w sprawie nie zachodzi wymagany przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy związek pomiędzy niepodejmowaniem przez M. B. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, co już wskazano wyżej, jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie, spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 803, dalej jako: "K.p.a."), 8 §1 K.p.a., 77 K.p.a., 78 § 1 K.p.a., 80 K.p.a, 107 § 3 K.p.a., 108 K.p.a poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji; 2. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że niepodejmowanie zatrudnienia przez odwołującego się nie wynika bezpośrednio z powodu konieczności zapewnienia opieki matce. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w trybie uproszczonym na wniosek pełnomocnika skarżącego zawarty w skardze. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydent Miasta P. z dnia 06 listopada 2023 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany wyżej przepis u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment złożenia wniosku o przyznanie tej formy pomocy. Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, po organy nie podważały spełnienia przez skarżącego przesłanki stałej i długotrwałej opieki nad matką – nie zakwestionowano więc zakresu sprawowanych czynności opiekuńczych i niezbędności ich wykonywania. Kolegium nie zauważyło jednak, że oceny aktualizacji przesłanki związku przyczynowo – skutkowego w odniesieniu do relacji pomiędzy faktem zaprzestania przez skarżącego zatrudnienia/jego niepodejmowania, a koniecznością wsparcia niepełnosprawnej żony, dokonywać należy na datę składania wniosku. Podkreślić w tym miejscu wypada – co wskazano już wyżej – że walidacja wypełnienia przesłanki związku przyczynowo – skutkowego, na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r., obejmuje nie tylko relację rezygnacji z zatrudnienia do konieczności opieki, ale i analogiczny związek (bądź jego brak) pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zarobkowej a zakresem niezbędnych, wyznaczonych potrzebami niepełnosprawnego, czynności opiekuńczych. Przy czym pamiętać należy, że art. 17 ust. 1 ustawy nie reguluje ram czasowych, co do wykazania opisywanej powyżej przesłanki. Tak więc strona nie była zobligowana do wystąpienia z żądaniem o przyznanie świadczenia w momencie uzyskania przez niepełnosprawnego (matkę) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też w dacie ustalenia dla podopiecznej określonego prawem jej stopnia, ani też w jakimkolwiek innym terminie od ww. zdarzeń – badanie wypełnienia warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotyczy bowiem całokształtu sprawy na datę złożenia wniosku. Również sam wymóg rezygnacji wnioskodawcy z możliwości zarobkowania – rzeczywistej, czy też potencjalnej – w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie został przez ustawodawcę powiązany z formą zatrudnienia (jej wymiarem: etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym), jest niezależny od wysokości uzyskiwanych dochodów, a także od tego, czy takie dochody w ogóle były uzyskiwane. Przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest samo niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy – bez względu na okoliczności takiego stanu rzeczy. Irrelewantnym w tym kontekście jest więc brak materiału dowodowego w zakresie aktywności zawodowej strony – w odniesieniu do daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności, czy daty powstania dysfunkcji organizmu niepełnosprawnej. W analizowanym przypadku istotną jest bowiem sama potencjalna możliwość podjęcia pracy na datę złożenia wniosku – a więc zdolność wnioskującego do jej świadczenia i skutek podjęcia przez niego działań opiekuńczych wobec niepełnosprawnego członka rodziny – w postaci obiektywnego braku możliwości prowadzenia aktywności zawodowej. Na datę składania żądania skarżący był osobą, która miała potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia na terenie. W takim zaś przypadku rozstrzygnięcie w ramach ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, należało oprzeć na ocenie, czy opieka sprawowana nad niepełnosprawną realnie eliminowała go z rynku pracy. Organ pomocowy nie musi w takiej sytuacji ustalać wcześniejszych przyczyn braku aktywności zawodowej wnioskodawcy. Nawet fakt, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego została (bądź nie) zarejestrowana jako bezrobotna, czy też nawet nigdy nie pracowała zarobkowo – przed złożeniem wniosku – nie może automatycznie przesądzać o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad osobą najbliższą. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy wnioskodawca jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (bądź jego niepodejmowania) jest konieczność sprawowania opieki. W przedmiotowej sprawie Kolegium orzekając w sprawie uznał zaś, że sam fakt braku udokumentowanej historii zatrudnienia oraz niepodejmowanie zarobkowania przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowi przesłankę negatywną ustalenia prawa do tej formy pomocy. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, co wykazano powyżej, wskazując na prawidłową wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., w zakresie oceny związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) a sprawowaniem koniecznej, stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu oraz rozpozna ponownie wniosek skarżącego, mając w szczególności na uwadze stanowisko Sądu, że niedopuszczalne jest badanie zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, a legitymowanie się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie zamyka drogi do uzyskania świadczenie pielęgnacyjnego. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 480;- zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.