II SA/Po 366/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (doręczoną stronie w dniu 24 stycznia 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania E. F., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] 2012 r. (znak [...]) wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału – i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z dnia 31 stycznia 2014 r. (wpływ do organu: 4 lutego 2014 r.) E. F. zwrócił się do Kolegium "na podstawie art. 113 Kpa p.2" o wyjaśnienie, czy podczas analizowania złożonego odwołania Kolegium dokonało także "oceny konieczności umniejszenia wyznaczonej opłaty adiacenckiej o wartość pozostawionego Gminie C. niewypłaconego odszkodowania", gdyż wprost nie wynika to z uzasadnienia wydanej decyzji. Strona wniosła o uzupełnienie uzasadnienia "o zalecenia SKO dla Organu I instancji", jeżeli Kolegium dokonało takiej oceny. Natomiast w razie, gdyby kwestia ta nie była przedmiotem analizy Kolegium, strona wniosła "na podstawie art. 111 kpa o rozważenie konieczności dokonania rozstrzygnięcia także tej kwestii w wydanej przez SKO decyzji poprzez uzupełnienie jej treści". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (doręczonym stornie 14 lutego 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku E. F. "w zakresie uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji" Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], odmówiło uzupełnienia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2013 r. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium wskazało m.in. art. 111 § 1 i art. 111 § 1b oraz art. 123 § 1, art. 124 § 1 i 2 oraz art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu Kolegium przywołało brzmienie art. 111 § 1 k.p.a. i wyjaśniło, że żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie nie zachodzi, bowiem decyzja Kolegium z dnia 31 grudnia 2013 r.: objęła całość rozstrzygnięcia w sprawie wraz ze wskazaniem zastosowanych przepisów, następnie wskazanych i omówionych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji; zawierała pouczeni o środku zaskarżenia, tj. prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a pouczenie w tym zakresie było prawidłowe. Ponadto, "wychodząc poza ramy niniejszego postanowienia", Kolegium podniosło, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest w pełni uzasadnione i oparte na podstawie przepisów prawa, a organ odwoławczy nie mógł merytorycznie wnikać w zarzuty, jeżeli nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem rozpatrywać kwestii bezprzedmiotowych, skoro wskutek uchylenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką upadła podstawa żądania strony w zakresie wniosku o umniejszenie opłaty. Kolegium dodało, że kwestie ewentualnego odszkodowania powinny być rozstrzygnięte w drodze ugody cywilnej w przedmiocie potrącenia wzajemnych wierzytelności lub w postępowaniu cywilnym, a nadto żadne przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.) nie nakładają obowiązku umniejszenia opłaty o kwotę niewypłaconego odszkodowania. Kolegium podniosło również, że nie mogło się wypowiedzieć za organ gminy w zakresie wyrażenia zgody na potrącenie wierzytelności za odszkodowanie, którego wysokości nawet nie zna, gdyż akta postępowania dotyczące ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej takich dokumentów nie zawierały. Kwestię te organ uznał za pozbawione znaczenia z uwagi na to, że odszkodowanie nie może być uwzględniona w decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości. Z uwagi na brak sprecyzowania przez stronę, o jakie odszkodowanie jej chodzi, Kolegium wskazało na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowań odnoszące się do wywłaszczania nieruchomości - działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, tj. art. 98 ust. 3 i art. 131 oraz art. 130 ust. 1 tej ustawy, argumentując, że kwestia odszkodowania za przejęcie własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie może nastąpić w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Dalej podniosło, że zupełnie inną kwestią jest zawarta w art. 98a ust. 4 powołanej ustawy instytucja "przeniesienia na rzecz gminy działki gruntu", jednakże wydzielonej na skutek podziału nieruchomości, który to przepis wyraźnie wskazuje, że nieuzasadniony jest wniosek w zakresie rozliczenia opłaty adiacenckiej na etapie ustalenia opłaty. Kolegium wyjaśniło również, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zna pojęcia warunkowego zaliczenia jakiejkolwiek wierzytelności strony na poczet ustalonej opłaty adiacenckiej, gdyż to właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) musi wyrazić zgodę na zastosowanie art. 98a ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ewentualny wniosek złożony na tym zakresie na etapie postępowania odwoławczego musiałyby zostać przekazany zgodnie z właściwością Wójtowi Gminy C., co też faktycznie nastąpiło z uwagi na przesłanie kompletnych akt temu organowi - i to przed tym właśnie organem strona może uzupełnić i doprecyzować swoje żądanie lub też organ winien wezwać ją do sprecyzowania treści pisma. Odrębnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Kolegium jednocześnie na podstawie art. 113 § 1 i 2 k.p.a. wyjaśniło treść decyzji własnej z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...], w którym zawarło rozważania informacyjnie podane również w postanowieniu z dnia 4 lutego 2014 r. w przedmiocie uzupełnienia decyzji własnej z dnia 31 grudnia 2013 r. E. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmawiające uzupełnienia decyzji własnej Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r. Skarżący podniósł, że zachodzi konieczność uzupełnienia decyzji przez Kolegium, bowiem w uzasadnieniu tej decyzji powinny być zawarte zalecenia dla organu I instancji dotyczące zaliczenia wartości niewypłaconego odszkodowania na poczet poprawnie ustalonej opłaty adiacenckiej, skoro pozostawił należne mu odszkodowanie do dyspozycji Gminy C. Podniósł, że niewypłacone mu dotychczas przez Gminę C. odszkodowanie wynika z konsekwencji zmian przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "na tym obszarze polegających na wprowadzeniu całkowitego zakazu budowy obiektów kubaturowych na części [...] [jego] nieruchomości ([...])". Wyjaśnił, że przed uchwaleniem zmian planu miejscowego na tym terenie była możliwa realizacja zabudowy związanej z ogródkami działkowymi (n. altany). Przy tak sformułowanej argumentacji skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wskazania "wytycznych dla SKO o konieczności uzupełnienia wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Ponadto podniosło, mając na uwadze twierdzenia zawarte w skardze, że Kolegium w ogóle nie mogło poruszyć kwestii przedmiotowego odszkodowania ani wydać zaleceń organowi I instancji w zakresie żądanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1a). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). Natomiast art. 111 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Powołane przez stronę okoliczności nie stanowią podstawy do skutecznego żądania uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. W szczególności nie mogą być uznane za uzasadniające stwierdzania braku rozstrzygnięcia przez Kolegium co do części żądania skarżącego, skoro Kolegium w wyniku uwzględnienia odwołania od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] 2012 r. (znak [...]) i rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji sprawa ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, tj. opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest otwarta i powinna zostać rozpatrzona przez organ I instancji od nowa. W tym też postępowaniu skarżący może zgłaszać wnioski dotyczące rozliczenia czy wzajemnego potrącenia wierzytelności, a organ I instancji będzie obowiązany wypowiedzieć się co do zasadności określonych żądań skarżącego. Dodać należy, że skarżący – jak wynika z całokształtu jego stanowiska – nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia kasacyjnego zawartego w decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. i Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania z urzędu takiego rozstrzygnięcia, które jest dla skarżącego rozstrzygnięciem niewątpliwie korzystnym. Nie wniósł bowiem skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. co do domniemanych braków w zakresie uzasadnienia - co do kwestii związanych z ewentualnym rozliczeniem opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu (termin do zaskarżenia tej decyzji biegł zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. od daty doręczenia stronie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, co miało miejsce w dniu 14 lutego 2014 r.). Na marginesie jedynie wspomnieć należy, że trafnie Kolegium zauważyło, iż kwestie dotyczące rozliczenia czy potrącenia wzajemnych wierzytelności nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Tym bardziej, że skarżący powołuje się na dotychczas niewypłacone mu odszkodowanie, które miałoby wynikać z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 37 tej ustawy. Dodać należy, że ewentualne spory dotyczące tego rodzaju odszkodowania rozstrzygają sądy powszechne (art. 37 ust. 10 powołanej ustawy). W tym stanie rzeczy skarga nie mogła zostać uwzględniona, wobec czego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.).