II SA/Po 366/21

Dnia 27 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. (dalej jako PINB), decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr PINB [...]/2020, działając na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020r., poz. 1333 z późn. zm., dalej pr. bud.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020r., poz. 256 z późn. zm.; dalej k.p.a.), nakazał H. J., zam. rozbiórkę nie nadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia muru pozostałego po niedokończonej rozbiórce budynku zlokalizowanego w K., na działce o numerze ewidencyjnym [...] (w granicy z działką oznaczoną numerem ewid. [...]) - obręb S. i uporządkowanie terenu z zachowaniem następujących warunków: - roboty można rozpocząć w terminie 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia niniejszej decyzji, - roboty należy wykonać do dnia [...] lutego 2021 r., - po zakończeniu rozbiórki teren należy uporządkować, - inwestor powiadomi na piśmie o zakończeniu robót budowlanych tutejszy Inspektorat, - roboty budowlane należy przeprowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w określonej specjalności oraz z zachowaniem warunków bezpieczeństwa i higieny pracy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli przez PINB ustalono, że w K. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (w granicy z działką oznaczoną numerem ewid. [...]) - obręb S. znajduje się mur w złym stanie technicznym - pozostałość po niedokończonej rozbiórce budynku mieszkalnego. Wysokość muru w najwyższym punkcie to ok 2,30 m, a grubość ok 40 cm. Od strony południowej muru widoczne ubytki. Podczas kontroli Pani H. J. (właściciel działki nr [...]) zaznaczyła, że wpływ na stan techniczny mają nasadzenia bluszczu od strony północnej, ponadto poinformowała o prowadzonym postępowaniu przez Urząd Miejski w K. w roku 1995 dot. rozbiórki budynku mieszkalnego. W dniu [...] października 2020r. na prośbę PINB Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w K. przekazał akta sprawy oznaczone sygnaturą [...] z których wynika, że w dniu [...] lipca 1995r. Urząd Miejski w K. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w drodze decyzji oznaczonej sygnaturą [...] nakazał Pani I. J., Panu P. J. i Pani H. J. rozbiórkę przedmiotowego budynku z uwagi na bardzo zły stan techniczny. Urząd Wojewódzki w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1995r. oznaczoną sygnaturą [...] uchylił zaskarżoną ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu [...] września 1995r. Urząd Miejski w K., Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w drodze postanowienia postanowił zawiesić postępowanie do dnia [...] kwietnia 1996r. Dalej nie poczyniono żadnych działań. Po analizie zebranego materiału dowodowego w dniu [...] października 2020r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną przy udziale zainteresowanych stron. Obecna na rozprawie administracyjnej Pani A. G. (właścicielka działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] - obręb S.) zaznaczyła, że przedmiotowa pozostałość muru znajduje się wzdłuż drogi dojazdowej do działek znajdujących się dalej. Ponadto oświadczyła, że mur przechylony jest w stronę drogi dojazdowej, co może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia znajdujących się w sąsiedztwie oraz wnosi o jego rozbiórkę, z uwagi na zagrożenie, które stwarza. Pani H. J. podczas rozprawy administracyjnej oświadczyła, że jest w stanie zmniejszyć wysokość przedmiotowego muru do wysokości 1,60 m i wyremontować pozostałą część. PINB dla miasta K. zaznaczył, że obiekt znajdujący się w granicy działki jest pozostałością niedokończonej rozbiórki budynku i nie jest ogrodzeniem, ponadto stwierdził, że nie nadaje się do odbudowy ani remontu. Pismem z dnia [...] listopada 2020r., zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z całym materiałem zgromadzonym w ww. sprawie. W piśmie z dnia [...] listopada 2020r. H. J. wyjaśniła, że protokół z rozprawy nie zawiera wszystkich jej sformułowań i oświadczeń oraz nie zgadza się ze stwierdzeniem Pani A. G., że mur jest w bardzo złym stanie technicznym. Ponadto twierdzi, że bluszcz powinien być usunięty przez sąsiadów tak, aby odkrył 2-3 metry muru a nie sam narożnik, ponieważ to jest za mało, aby stwierdzić, że mur odchyla się na stronę działki oznaczonej numerem ewid. [...] - obręb S.. PINB stwierdził, że w przedmiotowej sytuacji ma zastosowanie art. 67 ust. 1 pr. bud., zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzją nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Od powyższej decyzji odwołała się H. J. wskazując, że decyzja zawiera szereg uchybień zarówno prawa materialnego jak i procesowego. H. J. podniosła, że organ pierwszej instancji postanowił kontynuować (patrz: wezwanie z dnia [...].10.2020 r.) postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 1995 r., w sprawie oznaczonej znakiem: [...], zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego, którą, na skutek odwołania strony - H. J., organ odwoławczy uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. Postanowieniem z dnia [...] września 1995 r. organ pierwszej instancji postanowił zawiesić, na wniosek A. G., postępowanie "w sprawie rozbiórki budynku nie użytkowanego, położonego w K. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...]....". Od daty zawieszenia postępowania do dnia wydania zaskarżonej decyzji żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie postępowania. W takiej sytuacji żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, co umknęło organowi I instancji. H. J. zwróciła uwagę, że w aktach sprawy brak jest także postanowienia o podjęciu postępowania, po upływie terminu zawieszenia podanego w tymże postanowieniu, tj. po dniu [...].04.1996 r. Powyższe oznacza, że postępowanie wszczęte w 1995 r. było prowadzone (kontynuowane) w 2020 r., w tym także pod nowym znakiem: "[...]", bez wymaganego przepisem art. 101 § 1 k.p.a. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Kontynuowanie postępowania wszczętego w 1995 r. na żądanie A. G., bez uprzedniego wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, stanowiło nadto działanie bez podstawy prawnej, a także z przekroczeniem uprawnień. H. J. zakwestionowała też udział A. G. jako strony postępowania, oraz końcowo podała że decyzja wydana w sprawie nie zawiera prawidłowo określonego przedmiotu sprawy i uchybie szeregu przepisów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie administracyjne organu I instancji. Na wstępie WWINB podał, że powziął wątpliwości, z jakich przyczyn PINB wykluczył z postępowania administracyjnego Pana A. G.. Wobec tego [...]WINB pismem z dnia [...] lutego 2021 r. (znak: [...]) [...]WINB zawiadomił strony postępowania (w tym również Pana A. G.) o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie. Następnie organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest mur będący pozostałością po niedokończonej rozbiórce budynku mieszkalnego z uwagi na zły stan techniczny zlokalizowany na działce o nr ewid.[...], obr. Starówka w K.. Decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. (znak: [...]) Urząd Miejski w K. nakazał Pani I. J., Panu P. J. oraz Pani H. J. rozbiórkę budynku zlokalizowanego w K. na działce o nr ewid.[...] W wyniku odwołania złożonego w dniu [...] lipca 1995 r. przez Panią H. J., decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. Urząd Wojewódzki w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek Pana A. G. i następnie zawieszone przez UM w K. na wniosek Pana A. G. postanowieniem z dnia [...] września 1995 r. (znak: [...]). Zawieszone postępowanie administracyjne nie było podjęte na wniosek stron w ustawowo określonym terminie, tj. w ciągu 3 lat. Faktem jest, iż w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania brak było pouczenia stron postępowania zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a.. który stanowi, iż "Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane." Jednakże brak pouczenia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, która nie została podjęta w ciągu trzech lat. Dopiero po 25 latach od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu [...] sierpnia 2020 r. do PINB wpłynęła "skarga w sprawie stanu technicznego muru zlokalizowanego w K. na działce o nr ewid.[...]". Rozpoznając niniejszą sprawę w przypadku gdy doszło do zawieszenia postępowania na wniosek stron, organ w pierwszej kolejności miał obowiązek oceny czy w sposób prawidłowy i w terminie został złożony wniosek o podjęcie postępowania. To bowiem strona w tym wypadku jest dysponentem postępowania w tym sensie, że decyduje o tym czy chce aby ono się toczyło. Brak inicjatywy strony w tym zakresie w przewidzianym w art. 98 § 2 k.p.a. terminie musi zawsze skutkować umorzeniem postępowania. W tej sytuacji [...]WINB stwierdził, iż PINB nie mógł wydać decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) albowiem nie zostało podjęte na wniosek stron zawieszone postępowanie administracyjne. Organ stwierdził również, że niezwrócenie się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienie sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art, 98 § 2 k.p.a.), uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G. podała, że nie zgadza się z wydaną przez [...]WINB decyzją. Podkreśliła, że okolicznością bezsporną jest, iż mur, który jest pozostałością po nierozebranym do końca budynku, jest w złym stanie technicznym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniosła o przeprowadzenie wizji lokalnej przez PINB w celu określenia stanu technicznego muru, który zagraża życiu i zdrowiu jej rodziny i osób przechodzących i przejeżdżających obok muru. Powyższe pismo dotyczyło stanu technicznego muru w dacie jego wniesienia a nie tylko stanu sprzed 25 lat. Podkreśliła, że kontrola [...] września 2020 r. przeprowadzona w związku z jej wnioskiem potwierdziła zły stan techniczny muru. Nie zgodziła się również z tym, aby A. G. był uznany za stronę postępowania, gdyż jest jedynie jej mężem a nie właścicielem nieruchomości nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik H. J. w piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko WWINB w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na to, że żądanie A. G. wszczęcia postępowania w 1995 r. należy uznać za wycofane. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. podtrzymała argumentację skargi, podkreślając że w 2020 r. zostało zainicjowane nowe postępowanie na jej wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana zgodnie ze wskazanymi regulacjami pozwoliła uznać skargę jako zasadną. Sąd dokonując analizy akt sprawy stwierdził, że w roku 1995 r. wszczęte zostało na wniosek A. G. postępowanie w związku z bardzo złym stanem budynku położonego na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w K.. W dniu [...] lipca 1995r. wydana została decyzja nr [...], którą nakazano rozbiórkę przedmiotowego budynku z uwagi na bardzo zły stan techniczny. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1995r. oznaczoną sygnaturą [...] uchylono ww. decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu [...] września 1995r. na wniosek A. G. Urząd Miejski w K., Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego postanowiono zawiesić ww. postępowanie do dnia [...] kwietnia 1996r. Można powiedzieć, że na tym etapie sprawa się zakończyła. Wniosek A. G. z dnia [...] sierpnia 2020 r. zainicjował nowe postępowanie. Z wniosku wynika, że zwraca się ona do PINB o przeprowadzenie kontroli nierozebranego muru, określenie jego stanu technicznego i terminu rozbiórki. W piśmie tym jedynie zasygnalizowała, że mur miał być rozebrany w 1996 r. do czego jednak nie doszło (k. 5 akt sądowych). PINB zaś prawidłowo reagując na wniosek skarżącej, zawiadomił właściciela nieruchomości H. J. o kontroli w sprawie stanu technicznego obiektu zlokalizowanego w K. na dz. nr ewid.[...] (k. 3 akt I instancji). Następnie pracownicy PINB przeprowadzili [...] września 2020 r. kontrolę która potwierdziła stan techniczny muru. W aktach znajduje się także notatka służbowa z [...] września 2020 r. z której wynika, ze w tym dniu przeprowadzono kontrolę na wniosek właścicieli działki nr [...] pozostałości muru po budynku mieszkalnym. Dalej jednak w tej notatce użyto niefortunnego sformułowania, że "PINB będzie kontynuował postępowanie prowadzone przez Urząd Miejski w K. w kierunku rozbiórki istniejącej ściany" (k. 5 akt I instancji). Wbrew temu stwierdzeniu PINB nie kontynuował postępowania z 1995 r. lecz prowadził nowe, w którym na nowo gromadził dowody (przeprowadzenie kontroli, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej- k. 11 akt I instancji), potem zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do dowodów i materiałów zebranych w sprawie (k. 12 akt I instancji) i wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w której orzeczono rozbiórkę muru. Mimo wiec nawiązania do postępowania, które miało miejsce 25 lat wcześniej, a nawet uzyskania akt tamtej sprawy, nie sposób przyjąć aby doszło do "wydania decyzji bez podjęcia na wniosek stron zawieszonego postępowania". Wobec tego niezasadnie organ II instancji uznał, że PINB miał obowiązek oceniać, czy w sposób prawidłowy i w terminie został złożony wniosek o podjęcie postępowania nr [...] Faktycznie bowiem stosownie do art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (przepis miał to samo brzmienie w dacie zawieszenia postępowania- uw. Sądu). Tym bardziej powinno to skłonić organ II instancji do wniosku, iż postępowanie zainicjowane przez A. G. jest w istocie nowym postępowaniem, a organ I instancji wykonał wszystkie czynności które umożliwiały mu wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Powyższe oznacza, że niezasadnie WWINB uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 98 § 2 k.p.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji rozpozna odwołanie złożone przez H. J. i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na koszty postępowania złożył się uiszczony przez skarżącą wpis (500 zł), o którego zwrocie na jej rzecz orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.