II SA/Po 367/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Nieruchomości przy ul. P. 20 na decyzję Wojewody W. z dnia 5 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie: umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Decyzją z dnia 27 października Prezydent Miasta P., powołując podstawy prawne z art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa, udzielił Annie i Aleksandrowi Ś. oraz Wioletcie i Marianowi B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w P. przy ul. P. 22 A. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że roboty budowlane wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę, a nadto, że do akt sprawy dołączono wymagane prawem dokumenty oraz stwierdzenie kierownika budowy, że roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę i obowiązującymi Polskimi Normami. Odwołanie od tej decyzji wniósł podmiot oznaczony jako Wspólnota Mieszkaniowa Właścicieli Nieruchomości P., ul. P. 20. Podniósł, że udzielono pozwolenia na użytkowanie obiektu, mimo że wbrew warunkom pozwolenia na budowę nie uregulowano prawa do dysponowania nieruchomością, co w szczególności dotyczyło pasa ziemi o powierzchni około 140 m stanowiącej część nieruchomości wspólnej zarządzanej przez Wspólnotę. Decyzją z dnia 5 stycznia 2001 r. Wojewoda W., powołując podstawę prawną z art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył stwierdzenia organu pierwszej instancji co do ziszczenia się przesłanek udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Poza tym stwierdził, że nieruchomość sąsiadująca z działką, na której zrealizowano budynek objęta była zarządem wspólnoty mieszkaniowej na zasadach określonych w ustawie o własności lokali. Podniósł, że odwołanie w imieniu wspólnoty wniosły po terminie dwie osoby, które nie uprawdopodobniły swego interesu prawnego i nie przedłożyły uchwały właścicieli nieruchomości przy ul. P. 20 w P. o udzieleniu pełnomocnictwa. Dlatego też uznano, że zachodziła sytuacja określona przepisem art. 105 Kpa. Wspólnota Mieszkaniowa Właścicieli Nieruchomości ul. P. 20 w P. wniosła skargę na tę decyzję domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 57, art. 59 prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6 i art. 7 Kpa oraz art. 105 par. 1 w zw. z art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. W szczególności podnosili, że wspólnota reprezentowana była przez Zarząd. Spełniony został wymóg współdziałania dwóch członków zarządu, którzy podpisali odwołanie. Jako oczywisty określono interes prawny wspólnoty skoro część budynku wzniesiono na nieruchomości wspólnej. Poza tym w rozbudowanej formie przedstawiono argumenty powołane w odwołaniu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podniósł między innymi, że odpis decyzji organu pierwszej instancji doręczono wspólnocie mieszkaniowej 31 października 2000 r., odwołanie natomiast wniesiono 21 listopada 2000 r., a więc po upływie terminu z art. 129 par. 2 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd rozstrzygał pewną wątpliwość co do zdolności procesowej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wspólnot mieszkaniowych o jakich mowa w art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. 2000 nr 80 poz. 903/. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyło raczej pozycji wspólnot mieszkaniowych jako stron postępowania administracyjnego /m. in. wyrok NSA z dnia 19 września 1998 r. IV SA 2027/96 - nie publ.; uchwała 5 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01 - ONSA 2002 Nr 2 poz. 68/ i oparte było na wykładni art. 28 Kpa, który zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie ma zastosowania w postępowaniu przed NSA oraz art. 29 Kpa, który w tym postępowaniu stosuje się jedynie odpowiednio. Wątpliwości wynikać natomiast mogą z faktu, że według art. 6 ustawy o własności lokali wspólnoty mieszkaniowej nie przysługuje osobowość prawna; art. 29 Kpa wskazuje, że stronami mogą być osoby fizyczne i prawne a zdolność do bycia stroną przysługuje tylko podmiotom nie posiadającym osobowości prawnej, które stanowią państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne; w systemie prawnym widoczna jest tendencja rugowania z obrotu prawnego tworów, nie będących osobami prawnymi /por. aktualną treść art. 33 Kc oraz art. 64 i art. 65 Kpc/. Art. 6 ustawy o własności lokali choć nie wyposaża wspólnot mieszkaniowych w osobowość prawną przyznaje im zdolność nabywania i zaciągania zobowiązań, pozywania i bycia pozywanymi a więc przyznaje im zdolność prawną oraz sądową i procesową w obrocie cywilnoprawnym. Wspólnoty te stanowią zatem tak zwane ułomne osoby prawne /vide: powołany już wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., IV SA 2027/96/. Oceniając sytuację tych podmiotów z punktu widzenia art. 29 Kpa w zw. z art. 59 ustawy o NSA zauważyć trzeba, że nie zostały jednoznacznie wymienione jako posiadające uprawnienia do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Istnieją jednak bardzo ważkie argumenty przemawiające za przyznaniem wspólnotom mieszkaniowym zdolności procesowej również w postępowaniu przed NSA. Treść art. 6 ustawy o własności lokali, według której ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, zrównuje pozycję wspólnoty z organizacją społeczną skupiającą tychże właścicieli /por. Alfred Goła [w:] Najem i własność lokali, Warszawa 1999 r., str. 194/. Zatem uprawniony jest wniosek, że zrównanie takie odnieść należy i do pojęcia nie posiadających osobowości prawnej organizacji społecznych o jakich mowa w art. 29 Kpa. Zasadnym też byłoby twierdzenie, że odpowiednie stosowanie art. 29 Kpa za pośrednictwem art. 59 NSA nie wyłącza przyznania zdolności procesowej podmiotom wymienionym w przepisach szczególnych. Choć art. 6 ustawy o własności lokali nie wymienia wprost możności wnoszenia skarg do NSA, to wykładnia systemowa i celowość i owa przemawia za takim rozumieniem pojęcia pozywania, która obejmowałaby również wnoszenie skarg do sądu administracyjnego. Jeśli bowiem wspólnoty mieszkaniowe wyposażone są jednoznacznie w zdolność procesową przed sądami powszechnymi, w orzecznictwie utrwalił się pogląd co do możności występowania wspólnot jako stron postępowań administracyjnych, to system prawny naruszałoby ograniczenie tych podmiotów w działaniu przed NSA i to tym bardziej jeśli zważyć ścisły związek postępowania przed tym Sądem z tokiem postępowania administracyjnego. Nadto, ewidentnym celem ustawodawcy było zrównanie wspólnot z podmiotami wyposażonymi w osobowość prawną w zakresie działania w obrocie prawnym. Fakt, że ustawodawca nie zdecydował się na przyznanie wspólnotom osobowości prawnej łatwo wytłumaczyć chęcią uniknięcia uciążliwości postępowań rejestrowych, które niezwykle utrudniałyby działanie wspólnot. Przedstawione argumenty prowadzą do wniosku, że wspólnotom mieszkaniowym przysługuje zdolność procesowa w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Odnosząc się merytorycznie do kwestii legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że wydano ją z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze odmówił tym samym podmiotowi lub podmiotom wnoszącym odwołanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym /por. wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., II SA 1065/97 - nie publ./. Jak to już wyjaśniono, w orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, iż wspólnoty mieszkaniowe mogą być stronami w postępowaniach administracyjnych /por. powołane wcześniej orzecznictwo/. Zauważyć przy tym należało, że interes prawny w postępowaniu z zakresu prawa budowlanego skarżącej wspólnoty uprawnionej do reprezentacji tworzącej ją właścicieli był oczywisty zważywszy, że część obiektu budowlanego zrealizowano na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zatem umorzenie postępowania odwoławczego z powodu odmowy przyznania pozycji strony skarżącej stanowiącej wspólnotę naruszałoby art. 138 par. 1 pkt 3 oraz art. 28 Kpa. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę wydawało się wskazywać, iż organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze z tej przyczyny, że osoby podpisane na odwołaniu nie wykazały uprawnienia do działania w imieniu wspólnoty mieszkaniowej a same nie legitymowały się interesem prawnym. Odnosząc się do takiego stanowiska stwierdzić należało, że naruszało ono art. 64 par. 2 Kpa, którego treść wskazywała na konieczność wezwania podmiotu wnoszącego odwołanie /wspólnoty mieszkaniowej/ do wykazania należytej reprezentacji o ile kwestia ta budziła wątpliwości organu odwoławczego. Równocześnie zauważyć należało, że art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali przewiduje reprezentację wspólnoty mieszkaniowej przez zarząd, w którego imieniu działa co najmniej dwóch członków. Zatem wystarczyłoby ustalić w trybie art. 64 par. 2 Kpa, czy podpisane na odwołaniu osoby pozostawały członkami zarządu wspólnoty. W kwestii twierdzenia co do wniesienia odwołania po terminie Sąd uznał, że ustalenia w tej mierze naruszały art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa. W aktach znajdował się dowód doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skarżącej wspólnocie w dniu 10 listopada 2000 r., odwołanie wpłynęło 21 listopada 2000 r. Nie do przyjęcia było wyrażone na rozprawie twierdzenie, że początek biegu terminu do wniesienia odwołania łączyć należało z datami doręczenia decyzji innym niż wspólnota podmiotowa. W przedstawionej sytuacji uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA orzekając w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 55 ust. 1 tejże ustawy.