II SA/Po 367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane "Kolegium") z dnia [...] lutego 2019 r., [...], którą – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") – utrzymano w mocy poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] (dalej zwanego "Starostą") z dnia [...] listopada 2018 r. Ostatnią z wymienionych decyzji wymierzono M. K. administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew (5 stuk gatunku lipa o obwodach pnia na wysokości 130 cm: 59,35 cm, 79,13 cm, 106,2 cm, 101,74 cm i 118,8 cm) bez zgody posiadacza nieruchomości z terenu działki [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] ([...]) w wysokości [...] zł. Zarazem zobowiązano M. K. do uiszczenia kary na konto Starostwa Powiatowego w [...] w terminie 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W motywach decyzji Kolegium podkreśliło, że wyrokiem nakazowym z dnia [...] grudnia 2017 r., II W [...] Sąd Rejonowy w [...] uznał M. K. za winnego usunięcia 5 wyżej wymienionych drzew oraz zaboru drewna w celu przywłaszczenia, wymierzył oskarżonemu grzywnę w kwocie [...]zł oraz orzekł nawiązkę na rzecz Urzędu Gminy w [...] w kwocie [...]zł. Wyrok karny stanowi najistotniejszy dowód popełnienia czynu, przy czym potwierdzają go także inne dowody zebrane w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że administracyjna karę pieniężną ustalono na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm., dalej "u.o.p."). Wysokość kary określa z kolei art. 89 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 u.o.p. W skardze M. K. zasygnalizował, że nie on dokonał usunięcia drzew, jednakże zarazem przyznał, że zapadł wobec niego wyrok karny II W [...] i że w ramach postępowania przyjął na siebie winę za wycinkę. W końcowej części skargi skarżący uwypuklił natomiast inną okoliczność, to jest że w wyroku karnym uznano jego czyn za wykroczenie i przyjęto wartość szkody na kwotę [...]zł. W ocenie M. K. administracyjna kara wymierzona przez Starostę jest całkowicie nieadekwatna do wartości szkody i została wymierzona na poziomie 100 razy wyższym, aniżeli określono to w sprawie o wykroczenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, gdyż Kolegium w ogóle nie odniosło się do przesłanki odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a., która w sprawie potencjalnie mogła znaleźć zastosowanie. Przesłanka z wymienionego tu przepisu powinna być obligatoryjnie przez organ administracji co najmniej rozważona. Zauważyć należy, że dział IVA K.p.a. wprowadzono do tej ustawy 1 czerwca 2017 r. Stosownie do treści art. 189a § 1 K.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu (IVA). Regulacje dotyczące administracyjnych kar pieniężnych mają charakter ogólny i już z samego K.p.a. wynika, że ustawodawca zakładał, iż wiele ustaw szczególnych działanie tych norm wyłączy. Zgodnie z art. 189a § 2 K.p.a. dział IVA K.p.a. nie znajdzie zastosowania w przypadku, gdy w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej uregulowano w przepisach odrębnych: 1) przesłanki wymiaru, 2) odstąpienie od nałożenia lub udzielenia pouczenia, 3) terminy przedawnienia jej nakładania, 4) terminy przedawnienia egzekucji, 5) odsetki od zaległości, czy 6) zasady udzielania ulg w jej wykonaniu. W art. 189a § 2 K.p.a. (powyżej) ustawodawca wymienił kilka aspektów regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustalenie, które z nich – wedle ogólnych reguł działu IVA K.p.a. – znajdą zastosowanie do danego rodzaju kary pieniężnej wymaga określenia, czy i w jakim zakresie aspekty te uregulowano w odnośnych przepisach szczególnych, a w jakim zakresie poddano działaniu K.p.a. W niniejszej sprawie należy zatem określić relację pomiędzy art. 189a § 2 K.p.a. a przepisami art. 88 i nast. u.o.p. dotyczącymi administracyjnych kar pieniężnych za naruszające prawo usunięcie, zniszczenie lub uszkodzenie drzew/krzewów (dalej dla przejrzystości i uproszczenia wywodu Sąd nazywać je będzie skrótowo "karami za usunięcie drzew"). Relacje te są stosunkowo proste do zidentyfikowania. Niewątpliwie wyłączone zostają ogólne regulacje dotyczące "przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej" (art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a.) w odniesieniu do usunięcia drzew. Kwestie te uregulowano wprost w art. 89 ust. 1-4 i 6 u.o.p. w powiązaniu z innymi przepisami ustawy (m.in. art. 84 i 85 u.o.p.) i przepisami wykonawczymi. Wyłączone są także ogólne przepisy działu IVA dotyczące "terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej" (art. 189a § 2 pkt 3 K.p.a.), gdyż zostało to uregulowane w u.o.p. (art. 89 ust. 10 u.o.p.). Podobnie kształtuje się relacja pomiędzy uregulowanymi w K.p.a. "terminami przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej" (art. 189a § 2 pkt 4 K.p.a.), które w odniesieniu do kar za usunięcie drzew zostały wskazane w przepisie szczególnym (art. 89 ust. 9 u.o.p.). Gdy chodzi o kwestię "odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej" (art. 189 § 2 pkt 6 K.p.a.), to te uregulowane zostały w u.o.p. w art. 89 ust. 8 w zw. z art. 87 ust. 4 u.o.p. Wreszcie zagadnienie "udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej" zostało szeroko uregulowane w różnych przepisach u.o.p. (zob.: art. 88 ust. 4-5 u.o.p. – odroczenie terminu płatności; art. 88 ust. 6-7 i art. 89 ust. 11 u.o.p. – umorzenie kary po jej wymierzeniu oraz art. 88 ust. 8 u.o.p. – rozłożenie kary na raty). W ocenie Sądu pozostaje natomiast w K.p.a. jedna grupa regulacji, która nie znajduje odpowiednika w przepisach szczególnych. Mianowicie w u.o.p. nie uregulowano materii określonej w art. 189a § 2 pkt 2 K.p.a., to jest "odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia". Co prawda, w art. 89 ust. 7 u.o.p. dozwala się na nie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew w przypadku, gdy nastąpiło to "w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności", jednakże zdaniem Sądu przepis ten ma inny sens i należy traktować go bardziej jako wyjątkową przesłankę negatywną wymierzenia kary (o tym świadczyłaby forma językowa przepisu), a nie regulację, z której a contrario miałoby wybrzmiewać, że zamiarem ustawodawcy było przyjmować, iż od kary za usunięcie drzew nigdy, bezwzględnie i w żadnym innym przypadku nie można odstąpić. W tym miejscu trzeba tez dodać, że omawiane "odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia" z art. 189a § 2 pkt 2 K.p.a. to swoista reguła ogólna wprowadzona później aniżeli art. 89 ust. 7 u.o.p., a nadto przy tym reguła o szerszym zakresie normowania. Treść normatywna "odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia" z art. 189a § 2 pkt 2 K.p.a. zawarta została w art. 189f K.p.a. Sąd przyznaje, że nie wszystkie treści z art. 189f K.p.a. z uwagi na charakter usankcjonowanego czynu w postaci usunięcia drzew będą mogły być do niego stosowane. Przykładowo, trudno wyobrazić sobie, aby po usunięciu drzewa, czyli po dokonaniu czynu z istoty poważnego, jednorazowego i nieodwracalnego, sprawca mógłby zrehabilitować się "usunięciem naruszenia prawa" (art. 189f ust. 2 pkt 1 K.p.a.), gdyż jest to po porostu niemożliwe, czy "powiadomieniem właściwych podmiotów" (art. 189f ust. 2 pkt 2 K.p.a.). Oznacza to, że regulacje z art. 189f § 2 i 3 K.p.a. do czynów określonych w art. 88 u.o.p. zapewne nie znajdą zastosowania. Inaczej spojrzeć należałoby na dyrektywy zawarte w art. 189f § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu (w ujęciu proceduralnym decyzja taka wydawana jest w miejsce decyzji o administracyjnej karze pieniężnej – uw. Sądu) jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Z punktu widzenia niniejszej sprawy mniejsze znaczenie ma przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. M. K. został prawomocnie skazany za usunięcie drzew, więc trudno przyjmować, że waga naruszenia była znikoma. Okoliczności sprawy, także w kontekście zarzutów skargi, jawią się natomiast wręcz jako akademicki przykład sytuacji opisanej w art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący bezspornie "za to samo zachowanie", czyli za usunięcie drzew z terenu działki [...] "został prawomocnie ukarany za wykroczenie". Trzeba zatem zbadać, czy "uprzednia kara spełniła cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Jest to potrzebne tym bardziej, że właśnie zarzut podwójnego karania, w kontekście przyznania się do winy skarżącego w sprawie II W [...], był przez M. K. podniesiony w odwołaniu jak został ponowiony w skardze. Sąd podkreśla, że powyższej kwestii nie przesądza ani nawet nie sugeruje żadnego kierunku rozstrzygnięcia organu. Wskazuje jedynie, iż organy obowiązane są rozważyć przesłankę z art. 189f ust. 1 pkt 2 K.p.a., mając na uwadze fakt, że M. K. został już prawomocnie skazany za czyn objęty potencjalną administracyjną karą pieniężną prawomocnym wyrokiem karnym z dnia [...] grudnia 2017 r., II W [...] wydanym przez Sąd Rejonowy w [...]. Dla dopełnienia rozważań Sąd wskazuje, że Dział IVA K.p.a. został wprowadzony do K.p.a. na mocy noweli z 7 kwietnia 2017 r. jako odpowiedź na zidentyfikowane zarówno w doktrynie, bieżącej działalności Rzecznika Praw Obywatelskich, opiniach środowisk prawniczych, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów niedostatki związane z sytuacją podmiotu w obliczu aktualizacji odpowiedzialności administracyjnej (zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008 r., s. 267-271; R. Stankiewicz, Regulacja administracyjnych kar pieniężnych w k.p.a. po nowelizacji, "Radca Prawny, Zeszyty naukowe", 2017/2, s. 10, wystąpienie RPO z 29 stycznia 2013 r., RPO-722886-V/2013/PM). Jak wskazał Rzecznik systemowemu przesuwaniu wektora preferencji w systemie prawa represyjnego sensu largo nie towarzyszyło wykreowanie adekwatnego i analogicznego względem prawa karnego standardu ochrony praw jednostki. O ile na gruncie odpowiedzialności karnej i wykroczeniowej przepisane zostały podstawowe jej zasady, w formule części ogólnej w Kodeksie karnym, Kodeksie karnym skarbowym i Kodeksie wykroczeń, o tyle w okresie poprzedzającym wejście w życie noweli z [...] kwietnia 2017 r. ustawodawca sporadycznie i punktowo zarazem normował zasady odpowiedzialności administracyjnej. Jak wskazuje się w doktrynie, nowela w omawianym zakresie wpisuje się także w szerszy trend odstępowania od stricte administracyjnych zasad absolutnej odpowiedzialności za delikt administracyjny ku rozwiązaniom pośrednim uwzględniającym ich represyjny, quasi-karny charakter (por. A. Cebera, J.G. Filrlus, [w:] H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd, el. komentarz do art. 189a, pkt 5). Przyjęte rozwiązania były też wynikiem ukształtowanej autonomicznej wykładni konwencyjnego terminu "sprawa karna" w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na gruncie art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, dalej: EKPC). Znalazło to wyraz w uzasadnieniu projektu noweli, gdzie wskazano, że pośród motywów wprowadzenia ramowej regulacji normującej zasady nakładania, wymiaru oraz udzielania ulg w wykonaniu kar administracyjnych odwołano się do treści EKPC (zob. Druk sejmowy nr 1183, s. 70, VIII kadencji Sejmu). Reasumując, dział IVA K.p.a., wypełniając systemową lukę w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowuje system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz, 2018, s. 1189). Końcowo Sąd zaznacza, że zweryfikował zaskarżoną decyzję pod kątem wyjściowych przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (to jest przesłanek zapisanych w u.o.p.) i sprawdził metodologię ustalenia jej wysokości. W tym zakresie rozstrzygnięcie Kolegium nie nasuwa zastrzeżeń. Zresztą – co warto podkreślić – skarżący nie kwestionuje prawidłowości przeprowadzenia postępowania i ma świadomość, że wydano wobec niego wyrok karny II W [...]. Jak wynika ze skargi, kwestionuje on jedynie potrzebę nakładania na niego wysokiej kary administracyjnej, która wielokrotnie przewyższa dolegliwości wynikające z ukarania go przez Sąd Rejonowy [...] W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się uiszczony wpis od skargi ([...] zł – k. 15 akt sądowych) oraz wynagrodzenie adwokata (w wysokości [...] zł). Do kosztów nie doliczono opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa, gdyż nie została ona uiszczona.