II SA/Po 368/24

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 marca 2024 r., nr [...] Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. M. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 18 marca 2024 r., nr [...] w sprawie o przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad E. M. (ur. w 1937 r.) – jego ojcem. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 20 grudnia 2023 r. do P. Centrum Świadczeń (zwanego dalej "PCŚ") wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do ww. świadczenia. Z treści wniosku wynika, że E. M. jest wdowcem. Wnioskodawca był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. ostatni raz w okresie 30.11.2010-19.05.2014. Wnioskodawca oświadczył, że nie pracuje od 1991 r. z uwagi na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą, której wniosek dotyczy. Niepełnosprawność ojca miała powstać w 2010 r. Do wniosku dołączono orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 grudnia 2010 r., w którym stwierdzono, że E. M. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Z kolei wnioskodawca legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Dnia 29 grudnia 2023 r. odbył się wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika PCŚ. W toku wywiadu ustalono, że wnioskodawca mieszka ze swoim ojcem w trzypokojowym mieszkaniu komunalnym w 100-letniej kamienicy, na drugim piętrze. Wnioskodawca jest kawalerem, a jego ojciec jest wdowcem. W opiece nad chorym ojcem pomaga jego córka i siostra wnioskodawcy zarazem – H. Z. (zam. w B. ). Wnioskodawca opiekuje się ojcem od 10 lat, natomiast całodobowo od dnia 25 marca 2023 r. Tego dnia E. M. doznał urazu, przez który nie porusza się już samodzielnie w związku z czym nie może opuszczać mieszkania. Z uwagi na całodobową opiekę, wnioskodawca intencjonalnie nie podejmuje zatrudnienia. E. M. nie może samodzielnie poruszać się i zmaga się cukrzycą, przez którą wymaga przyjmowania zbilansowanych posiłków. Decyzją z dnia 9 stycznia 2024 r., nr [...], Prezydent odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, decyzją z dnia 1 marca 2024 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było to, że Prezydent powołał się na przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., zwanej dalej "u.ś.r."), który został uchylony z dniem 1 stycznia 2024 r. Należało zatem jeszcze raz przeprowadzić postępowanie administracyjne. SKO wskazało, że nowelizacja u.ś.r. przewiduje możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do wykonywania pracy zawodowej. Decyzją z dnia 18 marca 2024 r., nr [...], Prezydent odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że przepis art. 43 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, zwanej dalej "u.ś.w.") zmodyfikował przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Od dnia 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który zajmuje się osobą niepełnosprawną do 18. roku życia. Opiekun może jednocześnie pracować, co dotąd było niedopuszczalne. Prezydent uznał, że przepisy u.ś.r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. nie mogą znaleźć zastosowania, co wynika z art. 63 ust. 1 u.ś.w., ponieważ prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało przed tą datą. Przed dniem 1 stycznia 2024 r. nie został złożony wniosek pozytywnie rozpatrzony przez organ administracji publicznej w pierwszej albo w drugiej instancji. Wnioskodawca złożył swój wniosek w dniu 20 grudnia 2023 r. i do dnia 1 stycznia 2024 r. nie zapadła żadna decyzja w tej sprawie. Stąd stan prawny, zdaniem Prezydenta, powinien przyjąć kształt jak w dniu 1 stycznia 2024 r., gdzie świadczenie pielęgnacyjne jest należne opiekunom zajmującym się osobami do 18. roku życia. Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Z treści odwołania wynika prośba o pozytywne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że od dnia 1 stycznia 2024 r. przepisy u.ś.r. mają nowe brzmienie, co jest efektem wejścia w życie u.ś.w. Od tej pory, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który zajmuje się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym albo niepełnosprawną ze wskazaniami, do ukończenia 18. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uchylony. Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zasadna, ponieważ wnioskodawca nie sprawuje opieki nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła jeszcze 18. roku życia. Zdaniem SKO, nie ma podstaw do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący, działając samodzielnie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Treść skargi jest tożsama z treścią odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zawarł w zaskarżonej decyzji. Na rozprawę w dniu 16 października 2024 r. nie stawił się nikt, mimo prawidłowego zawiadomienia stron. Po zamknięciu rozprawy ogłoszono wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż wskazano w jej treści. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Tak też miało miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad jego niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – E. M.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Organ II instancji uznał, że w związku z nowelizacją przepisu art. 17 u.ś.r., jaka miała miejsce z dniem 1 stycznia 2024 r., zastosowanie w sprawie znajdzie ten przepis, jednakże według nowego brzmienia. Przepis ten po zmianie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności do 18. roku życia. Wniosek ten jest poparty twierdzeniem, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało do dnia 1 stycznia 2024 r. ponieważ nie została wydana decyzja, która pozytywnie rozstrzygałaby wniosek skarżącego. Nie sposób zgodzić się z tym poglądem. Kolegium, zdaje się, nie przeanalizowało dostatecznie treści art. 64 ust. 1 u.ś.w. Powołany przepis stanowi: "W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym [u.ś.r. – uw. Sądu], do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe". Świadczenie pielęgnacyjne może być wypłacane po dniu 1 stycznia 2024 r. na dotychczasowych zasadach, jeżeli prawo do tegoż świadczenia powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. Należy w tym miejscu wskazać, że prawo do omawianego świadczenia nie powstaje wraz z wydaniem decyzji administracyjnej, jak twierdzą obydwa organy. W ten sposób to świadczenie tylko się przyznaje. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje z momentem, w jakim wnioskodawca spełnia kumulatywnie wszystkie wymagania wskazane w przepisach prawa. Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie świadczenia ma charakter deklaratywny i niezależny od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ona tylko potwierdza, że to prawo uprzednio powstało (wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 190/24, 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 116/24). Przeciągające się postępowanie odwoławcze, które trwało dłużej niż miesiąc nie może przesądzić o tym, że nie można już ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne według reżimu u.ś.r. sprzed dnia 1 stycznia 2024 r. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 231/24). W związku z tym, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje niezależnie od wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, wobec nowelizacji art. 17 u.ś.r., jaka nastąpiła z dniem 1 stycznia 2024 r., rolą organu administracji publicznej, przed którym zawisła sprawa administracyjna w tym przedmiocie, jest ocena, czy to prawo powstało. Taka ocena jest bowiem niezbędna dla konstatacji, czy zastosowanie znajdzie przepis art. 17 u.ś.r. obowiązujący przed czy po dacie 01.01.2024 r. Rolą SKO było więc to, aby ocenić, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało względem skarżącego. Organ II instancji rozpatrując odwołanie po dacie 1 stycznia 2024 r. zobowiązany jest ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez skarżącego tych przesłanek organ winien wydać decyzję w przedmiocie przyznania tego świadczenia, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 961/23). W razie zaś ustalenia, że przesłanki te nie są spełnione przez skarżącego, art. 63 ust. 1 u.ś.w. nie znajdzie zastosowania, a tym samym organ winien rozpatrzyć wniosek na gruncie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, tj. uwzględniając nowe brzmienie art. 17 u.ś.r. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1811/23, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 105/24). W niniejszej sprawie SKO uznało, że skoro doszło do nowelizacji art. 17 u.ś.r., postępowanie administracyjne należało prowadzić według reżimu prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 2024 r., ponieważ nie wydano decyzji administracyjnej do dnia 31 grudnia 2023 r., w której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstałoby. Jest to niedopuszczalna wykładnia przepisu art. 63 ust. 1 u.ś.w. Z przekonaniem można powiedzieć, że to, według którego reżimu prawnego będzie toczyć się postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego zależy od oceny, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało względem skarżącego przed czy po dniu 31 grudnia 2023 r. Organ II instancji powinien uczynić to w oparciu o zaistniałe okoliczności faktyczne, tj. z uwagi na fakt, że skarżący zainicjował postępowanie administracyjne przed dniem 1 stycznia 2024 r. Należało zatem ocenić, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało. Tylko na tej podstawie można następnie stwierdzić, które brzmienie art. 17 u.ś.r. znajdzie zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy – to sprzed 1 stycznia 2024 r., czy po tej dacie. Bez tej oceny dokonanej przez organ odwoławczy nie da się stwierdzić, czy to świadczenie w formie pieniężnej przysługuje czy nie. Obecnie nie da się stwierdzić, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało, gdyż żaden z organów nie ocenił tego w treści swojej decyzji. Sąd administracyjny nie może zastąpić w tym organu, ponieważ sąd sprawuje jedynie kontrolę (sądową) nad administracją publiczną. Orzeczenie sądu administracyjnego nie może zastąpić decyzji administracyjnej organu. Tym samym organ administracji publicznej (tu: Kolegium) musi zająć własne stanowisko w sprawie powstania prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego. Nawet Prezydent nie przeprowadził prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 63 ust. 1 u.ś.w., dlatego nie da się pozostawić w obrocie prawnym decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Kolegium i Prezydent dopuścili się naruszenia przepisów prawa polegające na niezastosowaniu art. 64 ust. 1 u.ś.w. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Prezydent zweryfikuje, czy po stronie skarżącego powstało, a jeżeli tak to kiedy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia Prezydenta zdecydują o tym, czy przepis art. 17 u.ś.r. będzie stosowany według brzmienia sprzed, czy po dacie 01.01.2024 r.