II SA/Po 369/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B. M. – H. i M. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Starosta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ust. 1 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") orzekł o zwrocie na rzecz S. M. w [...] części, B. M. w [...] części i M. M. w [...] części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], arkusz [...], obręb 0020 Golęcin, należącej do M. P.. Organ administracji publicznej orzekł ponadto o niezobowiązywaniu S. M., B. M. oraz M. M. do zwrotu na rzecz M. P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zarządzeniem nr [...] Prezydenta M. P. z dnia [...] października 1982 r. przeznaczono pod budownictwo jednorodzinne tereny położone w rejonie urbanistycznym "[...]", w tym także działkę nr [...], arkusz [...], obręb G.. Rozstrzygnięcie to zostało wydane zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta M. P. z dnia [...] marca 1979 r. Dokonano przy tym również podziału wspomnianego terenu na działki budowlane. Na wniosek A. i S. M. z dnia [...] lipca 1983 r. decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia [...] października 1983 r., nr [...], nadano działkę nr [...] na własność M. M., a działkę nr [...] na własność B. M.. Następnie decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia [...] kwietnia 1984 r., nr [...], przyznano S. i A. M. odszkodowanie, obejmujące także zwrot nakładów budowlanych. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych z dnia [...] lipca 1983 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...] i [...], przy czym działki nr [...] i [...] zostały oznaczone jako "budowl." a działka nr [...] jako "drogi". Decyzją Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] maja 1985 r., nr [...], przekazano nieodpłatnie na czas nieokreślony na rzecz Zarządu Dróg i Mostów w P. w P. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z przeznaczeniem pod budowę projektowanej ulicy w rejonie urbanistycznym [...] Z kolei decyzją Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], zatwierdzono podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na działki nr [...] i [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego P. – G. i J. w P. z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt [...], stwierdzono, że spadek po zmarłej w dniu [...] września 2008 r. A. M. nabyli: S. M., B. M. i M. M. w częściach równych. Tym samym uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości byli S. M. w [...] części, B. M. w [...] części i M. M. w [...] części. Organ I instancji dodał zarazem, że w planie zagospodarowania przestrzennego z 1975 r., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1977 r., działka nr [...] należała do jednostki strukturalnej CIII, dla której funkcją podstawową była komunikacja, a funkcją uzupełniającą – mieszkalnictwo. Zgodnie z rysunkiem tego planu miejscowego omawiany teren znajdował się w strefie oznaczonej symbolem MN, tj., teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa niskiej intensywności. Dla poruszanego obszaru obowiązywał również plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego "[...]" z 1979 r., zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Prezydenta M. P. z 1979 r. (Dz. Urz. W.R.N. w P., nr [...], poz. 87) Na rynku tego planu miejscowego działka nr [...] znajdowała się na terenie ulic ruchu normalnego (symbol [...]). Jak wynika natomiast z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego M. P. z 1994 r., przyjętego w uchwale nr [...] Rady M. P. z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego nr 22, poz. 246), działka nr [...] oznaczona była symbolem II.MB8.m3, który dotyczył terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – niskiej w rejonie o przewadze funkcji osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności w strefie II pośredniej – intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2015 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi fragment ogrodzonych ogródków przydomowych. Granica wschodnia i zachodnia oraz południowa przebiegają po płotach z siatki, częściowo w formie żywopłotów, w części środkowej fragmentu płotu przedzielającego obie posesje. W części przy posesji nr 50a znajduje się fragment tymczasowej szopy blaszano-drewnianej, a także fragment dojścia utwardzonego płytkami betonowymi oraz dojazdu utwardzonego betonem. W tej części w granicy południowej znajduje się furtka oraz brama wjazdowa. P. przestrzeń wewnątrz porośnięta jest niską zielenią i krzewem ozdobnym. Część ta tworzy jednocześnie więź gospodarcza z działką nr [...]. Część działki przed posesją nr [...] zajęta jest pod nieutwardzony dojazd, a także zieleń niską. Na granicy południowej w tej części znajduje się brama wjazdowa. Część ta tworzy więź gospodarczą z działką nr [...]. Zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], na działce nr [...] nie prowadzono jakichkolwiek robót związanych z inwestycją drogową. Teren ten znajduje się poza układem drogowym ul. [...] w P. i nie stanowi drogi publicznej. Żadnych dokumentów dotyczących rozważanej nieruchomości nie posiada w swoich zasobach również Zarząd Zieleni Miejskiej w P., na co wskazał w piśmie z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Stosowanie natomiast do pisma Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu M. P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], działka nr [...] nie jest objęta umowami dzierżawy, najmu lub użyczenia. Nie są tam również zlokalizowane urządzenia sieci mediów. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Działka nr [...] została bowiem przejęta w celu realizacji drogi publicznej, na co wskazuje wspomniane zarządzenie z dnia [...] października 1982 r. Inwestycja ta nigdy nie została jednak na tej nieruchomości podjęta. Aktualnie omawiany teren wykorzystywany jest jako fragmenty ogrodzonych ogródków przydomowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość okazała się zbędna i podlegała zwrotowi. Następnie organ I instancji przedstawił wyliczenia sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego, z których wynika, że nie zachodzi obowiązek zwrotu kwot, o jakich mowa w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Pismem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], L.dz. 110316-1524, M. P. odwołało się od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. przez błędne uznanie wywłaszczonej nieruchomości za zbędną; (2) art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty; (3) art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że wątpliwości budzi ocena materiału dowodowego dokonana przez organ I instancji. Kluczowe znaczenie należy bowiem w tej mierze przypisać powołanemu zarządzeniu z dnia [...] października 1982 r. Na tej podstawie należy przyjąć, że wywłaszczenie zmierzało do realizacji celów mieszkaniowych, które zostały osiągnięte. Potwierdzeniem tej konkluzji są oględziny przeprowadzone w dniu [...] marca 2015 r. Plan miejscowy z 1975 r. przewidywał przy tym, że na omawianym terenie zlokalizowana zostanie zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. W szczegółowym planie miejscowym z 1979 r. obszar ten przeznaczono pod usługi rzemieślnicze. Natomiast w kolejnym planie miejscowym działka nr [...] przewidziana była pod zabudowę mieszkaniową i produkcyjno-magazynową. Ponadto w ocenie odwołującego się opisana wyżej decyzja z dnia [...] maja 1985 r. nie mogła stanowić podstawy do przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] z przeznaczeniem pod budowę ulic, albowiem w dacie decyzji nieruchomość była już własnością Skarbu Państwa, a cel wywłaszczenia został wskazany w zarządzeniu Prezydenta M. P. nr [...]. W konsekwencji cel wywłaszczenia został zrealizowany w postaci osiedla domów jednorodzinnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w całości i odmówił zwrotu działki nr [...] na rzecz B. M. w ˝ części i M. M. w ˝ części. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił następnie, że w rozpatrywanym przypadku nie wydano typowej decyzji o wywłaszczeniu, gdyż odjęcie prawa własności nastąpiło na skutek ogłoszenia wymienionego zarządzenia Prezydenta M. P. nr [...] z dnia [...] października 1982 r. To właśnie w treści tego aktu należy poszukiwać celu wywłaszczenia działki nr [...]. W zarządzeniu z dnia [...] października 1982 r. Prezydent M. P. przeznaczył działkę nr [...] na cele budownictwa jednorodzinnego do realizacji w latach 1982-1987. Nie można zatem przyjąć, że cel wywłaszczenia wynika z późniejszej decyzji z dnia [...] maja 1985 r., na mocy której przekazano działkę nr [...] Zarządowi Dróg i Mostów w P.. Celem wywłaszczenia rozważanego gruntu było zatem budownictwo jednorodzinnego, co znajduje potwierdzenie także w powołanym planie miejscowym z 1979 r. W tym ostatnim akcie omawiany obszar oznaczony był symbolem A6UR jako tereny usług rzemieślniczych (warsztaty). Zabudowa warsztatowa mogła być przytym realizowana także przez zespolenie warsztatu z budynkiem mieszkalnym bez przeprowadzania podziału geodezyjnego. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że powyższy cel wywłaszczenia został zrealizowany, co z kolei wyklucza zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten znajduje swoje potwierdzenie w szczególności w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] marca 2015 r. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. (data pisma błędnie oznaczona jako "[...] marca 2016 r".) B. M. i M. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że na działce nr [...] nie został zrealizowany żaden cel społeczny, a nadto została ona faktycznie przyłączona do należących do nich działek nr [...] i [...] przez ustawienie ogrodzenia przez Zarząd Dróg i Mostów w P. w 1985 r. Dodali oni zarazem, że w 1984 r. Zarząd Dróg i Mostów w P. postanowił, że fragment nieruchomości, odpowiadający działce nr [...], wróci do poprzednich właścicieli po zakończeniu realizacji inwestycji drogowej. Z nieznanych skarżącym przyczyn kwestia ta nie została uregulowana prawnie. Co więcej, działka nr [...] nie może być zagospodarowana w inny sposób niż przez przyłączenie jej do działek nr [...] i [...]. Postawienie płotu zgodnie z obecnym podziałem doprowadziłoby zarazem do niespójności linii ogrodzenia między sąsiadującymi działki, zaburzając tym samym estetykę ulicy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Na wstępie trzeba zauważyć, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 1982 r. Prezydent M. P. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 z późn. zm., dalej: "u.t.b.m.") i § 1 i § 13 rozporzadzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 242), zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta M. P. z dnia [...] marca 1979 r. (Dz. Urz. W.R.N. w P. nr 6, poz. 87) przeznaczył w okresie od 1982 r. do 1987 r. działkę nr [...], arkusz 22, obręb G., położoną w rejonie urbanistycznym "[...]" pod budownictwo jednorodzinne (k. 56-60 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Jak wynika przy tym z art. 5 ust. 2 u.t.b.m., nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 u.t.b.m. zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 u.t.b.m. nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i obciążeń. Tym samym przytoczony przepis przewidywał wywłaszczenie prawa własności nieruchomości. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III powołanej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów cytowanej ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Tym samym przepisy powyższej ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny znaleźć zastosowanie do wniosków skarżących z dnia [...] stycznia 2015 r. i [...] listopada 2015 r. o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] (k. 7, 219-220 akt adm. organu I instancji). Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 136 ust. 3 u.g.n., że poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Jak wynika z kolei z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Niemniej jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi w świetle art. 137 ust. 2 u.g.n. podlega pozostała część. Należy ponadto zauważyć, że w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11, Dz. U. poz. 376) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle niniejszej sprawy, dotyczą pytania, czy cel wywłaszczenia został na działce nr [...] zrealizowany. B. M. i M. M. udzielili w tej mierze odpowiedzi negatywnej. Natomiast Wojewoda Wielkopolski przyjął, że cel ten został osiągnięty. Zdaniem Sądu w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego przywołane stanowisko Wojewody Wielkopolskiego uznać należy za co najmniej przedwczesne. Na początku rozważań należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, że ustalenie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie aktu wywłaszczającego. Trafnie przy tym organ II instancji wskazał, że w kontekście rozpatrywanej sprawy takim rozstrzygnięciem było powołane zarządzenie Prezydenta M. P. z dnia [...] października 1982 r. Niemniej pozostałe wywody Wojewody Wielkopolskiego nie zasługują na aprobatę. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 i art. 2 ust. 1 u.t.b.m. prezydia powiatowych rad narodowych ustalały w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do 5 lat pod budownictwo jednorodzinne, zagrodowe i wielorodzinne (tereny budowlane). W art. 2 ust. 2 u.t.b.m. wskazano z kolei, że uchwały o ustaleniu terenów budowlanych miały zawierać również podział tych terenów na działki budowlane o normatywnej powierzchni. Ponadto w myśl art. 6 u.t.b.m. prezydia właściwych rad narodowych zapewniały, w ramach terenowych planów gospodarczych z zachowaniem obowiązujących przepisów, wykonanie na terenach budowlanych urządzeń komunalnych, a co najmniej ulic, sieci elektrycznych oraz urządzeń wodociągów lub odpowiedniej liczby studni użytku publicznego. W § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia prawodawca wskazywał zarazem, że właściwy organ zlecał jednostce uprawnionej do wykonywania robót geodezyjnych opracowanie dokumentacji geodezyjnej terenu, który ma być objęty projektem uchwały, o jakiej mowa w art. 2 u.t.b.m. Opracowanie to sporządzane było na podstawie ustaleń szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 10 cytowanego rozporządzenia wyłążony do publicznego wglądu projekt uchwały powinien zawierać: (1) granice zewnętrzne terenu budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego, (2) granice i numery działek oraz gruntów przeznaczonych na cele komunikacji warunkującej dostęp do projektowanych działek budowlanych, (3) rejestr pomiarowy przedstawiający stan przed podziałem i stan po podziale, sporządzony jako wykaz zmian gruntowych dla ewidencji gruntów. Jak wynika natomiast z § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, prezydium powiatowej rady narodowej podejmowało uchwałę ustalającą: (1) tereny budowlane i ich podział na działki budowlane, (2) szczegółowy zakres oraz terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy urządzeń komunalnych, a co najmniej sieci wodociągowej lub odpowiedniej liczby studni użytku publicznego, dróg (ulic, placów) i sieci elektrycznej, z takim wyliczeniem, aby zakończyć ich budowę najpóźniej w okresie zakończenia budowy domów. Analizując przytoczone przepisy, należy najpierw zaznaczyć, że uchwała, o jakiej mowa w art. 2 u.t.b.m., miała przede wszystkim charakter wykonawczy. Jej zadaniem było bowiem wdrożenie postanowień szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z doprecyzowaniem jego postanowień. Uwagę tę potwierdza jednoznacznie § 1 pkt 1 wymienionego zarządzenia Prezydenta M. P. z dnia [...] października 1982 r., który wprost odwołuje się do aktów planistycznych. Tym samym odtwarzając cel wywłaszczenia, nie można poprzestać, jak uczynił to organ II instancji, wyłącznie na zbadaniu treści aktu z art. 2 u.t.b.m. K. natomiast jest rozważanie zapisów szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wykonaniu którego wydane zostało zarządzenie z dnia [...] października 1982 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w dacie wydawania zarządzenia z dnia [...] października 1982 r. dla terenu wywłaszczonej nieruchomości obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 1975 r., zatwierdzony przez Wojewodę P. w dniu [...] sierpnia 1975 r. (k. 131-146 akt adm. organu I instancji) oraz miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Prezydenta M. P. z dnia [...] marca 1979 r. (k. 147-154 akt adm. organu I instancji). Zgodnie z załączonym wyrysem ze miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego z 1979 r. wydzielona zarządzeniem z dnia [...] października 1982 r. działka nr [...] (której częścią jest obecna działka nr [...]) znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem A 19 KN IV, którym określano ulice ruchu normalnego klasy IV. Działka ta stanowiła bowiem element planowanej ul. [...]. Zapisy w tabeli "ustalenia szczegółowe" dla tego planu miejscowego wskazują ponadto, że działka nr [...] miała być wykorzystana w inwestycji polegającej na połączeniu ul. [...] z ul. [...] i wlotem prawoskrętu z ul. [...]. Uwagi te zdają się zatem prowadzić do wniosku, że obecna działka nr [...] przeznaczona była – w ramach terenu budowlanego ustalonego zarządzeniem z dnia [...] października 1982 r. – pod wykonanie urządzeń komunalnych (inwestycję drogową), a nie jak twierdzi organ II instancji pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Takie stanowisko znajduje oparcie normatywne także w przytoczonych wyżej przepisach. Uchwała, o jakiej mowa w art. 2 u.t.b.m., nie ograniczała się bowiem wyłącznie do wywłaszczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, skoro w myśl art. 6 u.t.b.m. oraz § 10 pkt 2 i § 13 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia organ administracji publicznej obowiązany był określić także m.in. lokalizację dróg niezbędnych do obsługi budynków mieszkalnych. Co więcej, w uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] października 1982 r. odwołano się do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego z 1979 r., wskazując w szczególności, że przewiduje on także podstawowe parametry techniczne dla budowy dróg. Z tej perspektywy działka nr [...] mogła być więc przeznaczona właśnie pod taką zabudowę uzupełniającą w postaci ciągów komunikacyjnych. Aprobata dla takiego stanowiska prowadzi z kolei do wniosku, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, co z kolei w świetle art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. powinno uzasadniać zwrot działki nr [...]. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w pismach Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], i [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w których wskazano, że przedmiotowa nieruchomość leży poza pasem drogowym, a wymieniony Zarząd nie włada tym terenem (k. 2-3 akt adm. organu I instancji). W piśmie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], L.dz. nr [...], Zarząd Dróg Miejskich w P. oświadczył ponadto, że nie prowadził żadnych działań związanych z inwestycją drogową na omawianym terenie, a obszar ten nie stanowi drogi publicznej (k. 44 akt adm. organu I instancji). Gestorzy mediów oświadczyli również, że na działce nr [...] nie znajdują się należące do nich urządzenia infrastruktury technicznej (k 73, 75, 82, 99 akt adm. organu I instancji). Dyrektor Zarządu Zieleni Miejskiej w P. także wskazał w piśmie z dnia [...] października 2015 r., nr [...], że nie włada tą posesją (k. 214 akt adm. organu I instancji). Podobnie w trakcie oględzin w dniu [...] marca 2015 r. stwierdzono, że działka nr [...] jest obecnie elementem ogrodzonych ogródków przydomowych, będąc funkcjonalnie powiązana z działkami nr [...] i [...] (k. 28 akt adm. organu I instancji). Warto przy tym zaznaczyć, że powyższe okoliczności nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Dotychczasowe uwagi zdaje się posiłkowo wzmacniać także § 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym do czasu oddania działek w użytkowanie wieczyste pozostawiało się je w bezpłatnym posiadaniu poprzedniego właściciela. Jeżeli część nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa przeznaczona była pod budowę urządzeń komunalnych, pozostawiało się ją w bezpłatnym posiadaniu poprzedniego właściciela do czasu rozpoczęcia robót. P. z dnia [...] września 1984 r., Ldz. IP/Og. arn.[...] (k. 5-6 akt adm. organu I instancji), pismo B. M. z dnia [...] stycznia 2015 r. (k. 7 akt adm. organu I instancji) oraz skarga z dnia [...] marca 2017 r. (k. 3-5 akt sądowych) wskazują bowiem, że po zrealizowaniu inwestycji w rejonie ul. [...] działka nr [...] została faktycznie przekazana skarżącym w bezpłatne posiadanie. Pełna rekonstrukcja stanu faktycznego w niniejszej sprawie wymagałaby jednak pogłębienia analizy wymienionego wcześniej zarządzenia z dnia [...] października 1982 r. Należy bowiem zaznaczyć, że § 1 pkt 2 tego zarządzenia odsyłał do dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej zapewne w oparciu o § 4 cytowanego rozporządzenia, w celu dokładnego oznaczenia działek budowlanych i ich granic. Z kolei § 1 pkt 3 powyższego zarządzenia stwierdzał, że zakres i terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy urządzeń komunalnych na terenach wymienionych w § 1 pkt 1 tego zarządzenia określają stosowne wytyczne. Trzeba przy tym wskazać, że w świetle art. 6 u.t.b.m i § 13 ust. 1 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia wyrażenie "urządzenia komunalne" oznaczało w szczególności drogi. Odwołanie się do tych dokumentów mogłoby zatem okazać się pomocne przy ustalaniu celu wywłaszczenia działki nr [...]. Tym bardziej, że zarówno dokumentacja geodezyjna, jak i wytyczne zostały zaopatrzone w klauzulę o ich zatwierdzeniu. Na tej podstawie można wywodzić, że oba opracowania stanowiły pierwotnie załącznik do zarządzenia z dnia [...] października 2015 r. Niemniej w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy brakuje przywołanej dokumentacji geodezyjnej oraz wytycznych do planu organizacyjno-technicznego budowy urządzeń komunalnych. Taki stan wydaje się zdaniem Sądu wadliwy, gdyż na omawianym zarządzeniu z dnia [...] października 1982 r., pozyskanym jako reprodukcja oryginału przechowywanego w Archiwum Państwowym w P., widnieje pieczęć "kopia częściowa". Organy administracji publicznej nie podjęły żadnej próby zweryfikowania sensu tego oznaczenia. Nie jest zatem jasne, czy tylko część powyższego aktu administracyjnego zachowała się do chwili obecnej czy raczej pracownicy Archiwum Państwowego w P. przesłali kopię jedynie części zachowanej dokumentacji. Wada ta z kolei utrudniła zweryfikowania celu wywłaszczenia działki nr [...]. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności, jak i zbyt powierzchowna analiza zarządzenia Prezydenta M. P. z dnia [...] października 1982 r. prowadzą do wniosku, że organ II instancji naruszył art. 7 art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W tej sytuacji prawnej Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda Wielkopolski powinien podjąć działania zmierzające do pozyskania z Archiwum Państwowego w P. kompletnej kopiii zarządzenia z dnia [...] października 1982 r., zawierającej omówioną wyżej dokumentację geodezyjną oraz wytyczne do planu organizacyjno-technicznego budowy urządzeń komunalnych. Natomiast po uzupełnieniu materiału dowodowego należy ustalić cel wywłaszczenia działki nr [...] w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, uwzględniając uwagi Sądu poczynione wyżej. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 1 p.p.s.a.