II SA/Po 3697/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus ( spr ) Sędzia WSA Maciej Dybowski Protokolant referent Tatiana Gajdzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego ; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] /-/ M.Dybowski /-/ R.Batorowicz /-/ E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Rejonu Dróg Wojewódzkich w N.T., działający z upoważnienia Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich po rozpatrzeniu wniosku Energetyki P. SA, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm.), wyraził zgodę na umieszczenie przyłącza energetycznego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...] w m. M.. W decyzji tej określono szereg warunków, między innymi, że w przypadku modernizacji lub przebudowy drogi koszty związane z koniecznością przebudowy lub przełożenia przyłącza zobowiązany jest pokryć właściciel linii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Energetyki P. S.A. od powyższej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując na dwa uchybienia, tj. brak w aktach sprawy dokumentu świadczącego o wszczęciu postępowania w sprawie i powiadomienia o tym wszystkich osób będących stronami w tym postępowaniu oraz naruszenie art. 107 kpa przez nie powołanie przepisu prawa, z którego jednoznacznie wynika, że Energetyka P. S.A. w wyniku modernizacji drogi winna ponieść koszty przebudowy lub przełożenia przyłącza. Zarząd Województwa [...] w P. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 39 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. nr 71 poz. 838 ze zm.) § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm.) i art. 138 § 3 kpa nie wyraził zgody na umieszczenie przyłącza energetycznego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w m. M. ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rozpoznając ponownie sprawę, zawiadomił strony, zgodnie z kpa, o wszczęciu postępowania oraz skierował pismo informujące, że zapis, który był podstawą wniesienia przez Energetykę odwołania, zostanie umieszczony w kolejnej decyzji. W piśmie tym obszernie uzasadniono konieczność umieszczenia przez zarządcę drogi takiego ograniczenia i poinformowano, że akceptacja tego warunku będzie podstawą pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu [...]r. Energetyka P. SA powiadomiła Zarząd Dróg, że nie wyraża zgody na umieszczenie w kolejnej decyzji wskazanego warunku. Oświadczenie to stanowiło podstawę odmowy wydania "w oparciu o obowiązujące przepisy prawa" decyzji odmownej w zakresie umieszczenia przyłącza energetycznego w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w m. M. przy ul. [...]. Art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy o drogach publicznych ustanawia podstawę do indywidualnego i konkretnego uchylenia generalnego zakazu lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie takich zezwoleń winno mieć miejsce wyjątkowo, bowiem art. 37 ustawy formułuje zasadę, że pas drogowy przeznaczony jest na lokalizowanie w nim jedynie urządzeń związanych z gospodarką drogową i potrzebami ruchu. Wykazanie organowi upoważnionemu do udzielania zezwoleń, że w danym przypadku spełniony jest warunek szczególnie uzasadnionego przypadku nie gwarantuje wnioskodawcy udzielenia zezwolenia. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie zawiera tego rodzaju gwarancji na rzecz podmiotów ubiegających się o zezwolenie. Zamieszczenie w, uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzji przedmiotowego warunku uzasadnione jest tym, że w przypadku konieczności przebudowy lub modernizacji drogi, zarządca drogi nie może być obciążony dodatkowymi kosztami związanymi z przełożeniem urządzenia nie związanego z gospodarką drogową i dla niej zbędnego, a umieszczonego w pasie drogowym z uwagi na podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z wolą strony. W odwołaniu od tej decyzji Energetyka P. S.A. podniosła, że odmowa zajęcia pasa drogowego winna mieć swoje uzasadnienie. Odmowa wyrażenia zgody na pokrywanie, nie wiadomo jakich konkretnie, kosztów, w bliżej nie określonej przyszłości nie może uzasadniać decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego w warunkach określonych przez art. 35 ust. 3 ustawy. Z art. 39 ust. 3 wynikają kryteria zajęcia pasa drogowego jeśli zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Energetyka P. wykonuje zadanie o charakterze publicznym jakim jest zapewnienie ludności dostępu do energii elektrycznej i w tym celu zajęcie pasa drogowego jest konieczne i trudno tej okoliczności nie uznać za przypadek szczególnie uzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania Energetyki P. SA, decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ust. 1 kpa (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071), § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm.), art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. nr 71 poz. 838 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia przepisów powołanych w rubrum decyzji i stwierdzenia, że "powołane przepisy" w sposób jednoznaczny wskazują jakie i w jakich przypadkach obiekty mogą znajdować się w pasie drogowym, a jakich realizacja jest niemożliwa. Art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach umożliwia zlokalizowanie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, "jednak z możliwości tej Zarząd Dróg Miejskich jako zarządzający tym terenem nie skorzystał". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Energetyka P. SA zarzuciła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na błędnej interpretacji art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że zarządca drogi może według swego dowolnego uznania i bez stosownego uzasadnienia tego uznania odmówić zlokalizowania, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w pasie drogowym urządzenia nie związanego z gospodarką drogową. Decyzja odmowna nie może być decyzją całkowicie dowolną, gdyż winna mieć stosowne uzasadnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. nr 71 poz. 838 ze zm.) zabrania się w pasie drogowym, między innymi, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Ust. 3 art. 39 cytowanej ustawy stanowi jednak, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach, za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Wydane w formie decyzji zezwolenie, na podstawie art. 39 ust. 3, niewątpliwie ma charakter uznaniowy, co nie oznacza pełnej dowolności. Zezwolenie to może określać warunki na jakich urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu mogą być zlokalizowane w pasie drogowym, ale warunki te muszą znaleźć odniesienie w przepisach. Organ administracyjny, by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolna winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz wskazać jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie organ I instancji w decyzji z dnia [...]r. nr [...] nie uzasadnił dlaczego umieszczenia przyłącza energetycznego w pasie drogowym nie można uznać za szczególny przypadek, skoro przepis zezwala na zajęcie pasa drogowego pod urządzenie nie związane z gospodarką drogową w szczególnych przypadkach. Obowiązkiem organu jest podanie przyczyn, z powodu których umieszczenie takiego przyłącza w pasie drogowym nie można uznać za szczególny przypadek. Tymczasem w niniejszej sprawie organ ograniczył się tylko do podania podstawy prawnej – art. 39 ust. 3 – i jego wykładni, nie badając czy mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem przemawiającym za wyrażeniem zgody na inwestycję. Organ nie wskazał ponadto, co zmieniło się w stanie prawnym bądź faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dniu podjęcia decyzji z dnia [...]r. Należy podkreślić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. trafnie wskazała na brak podania podstawy prawnej do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej na Energetykę Poznańską kosztów przebudowy lub przełożenia przyłącza. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nadal takiej podstawy prawnej nie wskazał i nie wyraził zgody na umieszczenie przyłącza energetycznego w pasie drogowym. Należy zaznaczyć, że zagadnienia dotyczące ewentualnych przyszłych rozliczeń z tytułu kosztów przebudowy lub przełożenia przyłącza mają charakter roszczeń cywilnoprawnych i mogą być dochodzone tylko przed sądem powszechnym. Uzależnienie wydania pozytywnej decyzji od złożenia oświadczenia przez właściciela projektowanego urządzenia, że w przypadku przebudowy lub modernizacji drogi dokona na własny koszt przełożenia umieszczonego w pasie drogowym urządzenia nie może mieć miejsca w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uzasadnione z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Uchybienia te powodują konieczność uchylenia obu decyzji. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153 poz. 1271), orzekł jak w sentencji. Sąd nie rozstrzygnął w wyroku, zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy i w jakim zakresie decyzja nie może być wykonana, ponieważ było to zbędne ze względu na jej charakter prawny. /-/ M.Dybowski /-/ R.Batorowicz /-/ E.Makosz-Frymus TG