II SA/Po 3698/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) Protokolant referent Tatiana Gajdzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2004 r sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego ; uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] /-/ M.Dybowski /-/ R.Batorowicz /-/ E Makosz.Frymus Decyzją z dnia [...]r.- nr [...] działający z upoważnienia Zarządu Województwa [...] Kierownik Rejonu Dróg Wojewódzkich w N.T. na wniosek Energetyki P. SA w P. na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 14/ 85/ 60 ze zm.- dalej u.dr.publ.) wyraził zgodę na umieszczenie przyłącza energetycznego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w m. K. ul. [...] do działek nr [...] i [...], określiwszy szereg warunków- w tym: w przypadku modernizacji lub przebudowy drogi właściciel sieci kablowej zobowiązany zostanie do pokrycia kosztów jej przebudowy lub przełożenia. Odwołanie od tej decyzji złożyła Energetyka P. SA w P., wnosząc o jej zmianę poprzez skreślenie zdania "W przypadku modernizacji lub przebudowy drogi właściciel sieci energetycznej kablowej zobowiązany zostanie do pokrycia kosztów jej przebudowy lub przełożenia". Odwołująca się, skarżąc decyzję jedynie w tej części podniosła, że organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej ni powodów nałożenia na Energetykę P. owego obowiązku. Zdaniem Odwołującej się, ani z art. 39 ust. 3 i art. 40 u. dr. publ., ani z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. nie wynika, by organ- zarządca drogi, wyrażając zgodę na lokalizację urządzenia, mógł nałożyć na stronę obowiązki będące skutkami działań całkowicie niezależnych od strony, mogących powstać w bliżej nieokreślonej przyszłości. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 6/86/33 ze zm.- dalej rozporządzenie z 1986 r.) mówi jedynie o możliwości pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego i innych świadczeń, nie mówi nic na temat możliwości nałożenia innych zobowiązań. Działanie organu jest jednostronne, o władczym charakterze, winno być zatem oparte na obowiązujących przepisach prawa. Decyzją z dnia [...]r.- nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 2 w zw. z art. 10, 28, 79 i 81 kpa i §1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 6/86/33 ze zm.), art. 37 ust.1, art. 39 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 71/00/838 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Energetyki P. SA od decyzji działającego z upoważnienia Zarządu Województwa [...] Kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich w N.T. z dnia [...] r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał jedynie na dwa uchybienia: brak w aktach sprawy stosownego dokumentu, świadczącego o wszczęciu postępowania w sprawie i powiadomienia o tym wszystkich osób, będących stronami w sprawie- art. 64 § 4 kpa ( choć Samorządowe Kolegium nie rozważało, czy uchybienie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik postępowania ani też nie wskazało innej niż Wnioskodawca osoby, będącej stroną w sprawie); naruszenie art. 107 kpa przez nie powołanie przepisu prawa, z którego jednoznacznie wynika, iż Energetyka P. w wyniku modernizacji drogi winna ponieść koszty przebudowy lub przełożenia przyłącza. Zarząd Województwa [...] w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U. 71/00/838 ze zm.) i §1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 6/86/33 ze zm.), i art. 138 § 3 kpa nie wyraził zgody na umieszczenie przyłącza energetycznego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w m. K. ul. [...] do działek nr [...] i [...]. Motywując rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, że ponownie rozpoznając sprawę, zawiadomił strony ( w istocie jedynie Energetykę P.), zgodnie z kpa, o wszczęciu postępowania. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. ( działający z upoważnienia Zarząd Województwa [...] w P.) skierował pismo informujące, że zapis, będący podstawą wniesienia przez Energetykę odwołania, zostanie umieszczony w kolejnej decyzji. W piśmie Zarząd Dróg obszernie uzasadnił konieczność umieszczenia przez zarządcę drogi takiego ograniczenia i poinformował, że akceptacja tego warunku będzie podstawą pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Dnia [...] r. Energetyka P. powiadomiła Zarząd Dróg o nie wyrażeniu zgody na umieszczenie w kolejnej decyzji owego warunku. Oświadczenie to stanowiło podstawę odmowy wydania "w oparciu o obowiązujące przepisy prawa" decyzji odmownej w zakresie umieszczenia przyłącza energetycznego w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w m. K. ul. [...] do działek nr [...] i [...]. Art. 39 ust. 3 u. dr. publ. ustanawia podstawę do indywidualnego i konkretnego uchylania generalnego zakazu lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielanie owych zezwoleń winno mieć miejsce wyjątkowo, bowiem art. 37 u. dr. publ. formułuje zasadę, że pas drogowy przeznaczony jest na lokalizowanie w nim jedynie urządzeń związanych z gospodarką drogową i potrzebami ruchu. Wykazanie organowi, że w danym przypadku spełniony jest warunek szczególnie uzasadnionego przypadku, nie gwarantuje Wnioskodawcy udzielenie zezwolenia. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie zawiera tego rodzaju gwarancji na rzecz podmiotów ubiegających się o zezwolenie. Zamieszczenie w uchylonej przez Samorządowe Kolegium decyzji owego warunku uzasadnione jest tym, że w przypadku konieczności przebudowy lub modernizacji drogi, zarządca drogi nie może być obciążony dodatkowymi kosztami związanymi z przełożeniem urządzenia nie związanego z gospodarką drogową i dlań zbędnego, a umieszczonego w pasie drogowym z uwagi na podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z wolą strony. W odwołaniu od tej decyzji Energetyka P. podniosła w istocie, że odmowa zajęcia pasa drogowego winna mieć swe uzasadnienie. Odmowa zgody na pokrywanie nie wiadomo jakich konkretnie kosztów, w bliżej nie określonej przyszłości, nie może uzasadniać decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego w warunkach określonych przez art. 35 ust. 3 u. dr. publ. Żaden z przepisów takiego warunku przy zajęciu pasa drogowego nie przewiduje. Z art. "35" [winno być"39"] ust.3 wynikają kryteria zajęcia pasa drogowego tj. jeśli zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Energetyka P. wykonuje zadanie o charakterze publicznym- zapewnienie ludności dostępu do energii elektrycznej i w tym celu zajęcia pasa drogowego jest konieczne i trudno tej okoliczności nie uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Decyzją z dnia [...]r.- nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 ust. 1 kpa i §1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 6/86/33 ze zm.), art. 37 ust.1, art. 39 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 71/00/838 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Energetyki P. SA od decyzji Zarządu Województwa [...] w P. z dnia [...]r. nr [...] o nie wyrażeniu zgody na umieszczenie przyłącza energetycznego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w m. K. ul. [...] do działek nr [...] i [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ograniczył uzasadnienie decyzji do przytoczenia powołanych w rubrum decyzji przepisów: § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1986 r., art. 37 ust.1, art. 39 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 1 u. dr. publ. i stwierdzenia, że "powołane przepisy" w sposób jednoznaczny wskazują, jakie i w jakich przypadkach obiekty mogą znajdować się w pasie drogowym, a jakich realizacja jest niemożliwa. Art. 39 ust. 3 u. dr. publ. w szczególnie uzasadnionych przypadkach umożliwia zlokalizowanie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jednak z możliwości tej "Zarząd Dróg Miejskich jako zarządzający tym terenem nie skorzystał". Energetyka P. zaskarżyła decyzję organu II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że decyzję wydano z naruszeniem prawa polegającym na błędnej interpretacji art. 39 ust.3 u. dr. publ. przez przyjęcie, że zarządca drogi może według swego dowolnego uznania i bez stosownego uzasadnienia tego uznania odmówić zlokalizowania, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w pasie drogowym urządzenia nie związanego z gospodarką drogową. Decyzja odmowna nie może być decyzją całkowicie dowolną, gdyż winna mieć stosowne uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadną. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że uprawnionym do skorzystania z uprawnień z art. 39 ust. 3 u. dr. publ. był "Zarząd Dróg Miejskich jako zarządzający tym terenem" ( s. 1 uzasadnienia decyzji z dnia 30.8.2001 r.). Ustawodawca w art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 21 ust. 1 in princ. u. dr. publ. określił, że zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Zarządca drogi może wykonywać swe obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej- in casu- przez sejmik województwa ( art. 21 ust. 1 zd. 1 in fine u. dr. publ.). W rozpatrywanym przypadku zarządem drogi ( ową pomocniczą jednostką organizacyjną) jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. ( a nie "Zarząd Dróg Miejskich") , przy czym wydał on decyzję z upoważnienia Zarządu Województwa [...] ( jako zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 2 u. dr. publ.) i tylko ów był właściwym organem dla wydania decyzji I instancji w rozpatrywanej sprawie. Organ I instancji z naruszeniem zasad procesowych nie wyjaśnił, jaki charakter ma przyłącze energetyczne i czy wchodzi ono w skład infrastruktury obejmującej linie energetyczne wysokiego i niskiego napięcia, o których mowa w § 140 § 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. Użycie przez normodawcę sformułowania "w szczególności" wskazuje, że wymienienie w poszczególnych punktach ustępu 2 § 140 tegoż rozporządzenia rodzajów infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, ma jedynie charakter przykładowy; w ust. 6 normodawca wskazał jedynie, że budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, winna być wykonana tak, by nie ograniczać możliwości przebudowy albo remontu drogi. Żadna norma prawna, wyinterpretowana w oparciu o owe przepisy, czy przepisy u. dr. publ. bądź przepisy rozporządzenia z 1986 r., nie dawała podstaw do nałożenia na Wnioskodawcę w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku pokrycia przez właściciela sieci energetycznej kablowej kosztów przebudowy lub przełożenia sieci w przypadku modernizacji lub przebudowy drogi. Błędne było powołanie przez organ I instancji, wśród innych podstaw prawnych, także art. 138 § 3 kpa, bowiem przepis ów stanowić może podstawę wydania decyzji jedynie przez organ odwoławczy. Organy obu instancji błędnie postrzegają instytucję uznania administracyjnego. W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że uznanie administracyjne dotyczy przyszłości; przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego ( M. Mincer "Uznanie administracyjne" Toruń 1983 s. 63). Uznanie administracyjne ograniczone jest art. 7 kpa ( wyrok NSA z: 28.6.1982- SA/Wr 245/82- ONSA 1/82/62; 11.6.1981- SA 820/81- ONSA 1/81/557, akceptowane przez J. Borkowskiego w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2003 nb. 3 do art. 107). Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia, niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania ( E. Iserzon w: "Kpa- komentarz" W-wa 1970 s.209), tym więcej, że organ administracji publicznej ograniczony jest w szczególności zasadą praworządności i zasadą uwzględniania z urzędu interesu państwowego i słusznego interesu obywateli ( Z. Janowicz "Kpa- komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 304). Uwagi Samorządowego Kolegium uszło, że decyzją z dnia [...] r. organ I instancji udzielił zgody na umieszczenie przedmiotowego przyłącza energetycznego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ( art. 8 kpa) jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski- glosa do wyroku NSA z 22.2.1984- SA/Po 9/84- OSP 12/85/239). W orzecznictwie NSA trafnie podkreśla się, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 kpa (wyrok NSA z 8.4.1998- I SA/Łd 652/97- ONSA 1/99/27; odpowiednio- wyrok NSA z 23.6.1994- SA/Wr 98/94- POP 1/96/3, akceptowane przez A. Wróbla i in. w: "Kpa- orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s.137- 138 uw.7, 10). W przedmiotowej sprawie organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. nie uzasadnił dlaczego umieszczenie przyłącza energetycznego w pasie drogowym nie można uznać za szczególny przypadek, skoro przepis zezwala na zajęcie pasa drogowego pod urządzenie nie związane z gospodarką w szczególnych przypadkach. Obowiązkiem organu jest podanie przyczyn przemawiających za tym, dlaczego umieszczenie takiego przyłącza w pasie drogowym nie można uznać za szczególny przypadek, a w tym wypadku organ ograniczył się jedynie do podania podstawy prawnej art. 39 ust. 3 i jego wykładni, natomiast nie zbadał, czy w tej sytuacji mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem przemawiającym za wyrażeniem zgody na inwestycję. Nie wskazał nadto, co zmieniło się w stanie prawnym bądź faktycznym, w stosunku do stanu, istniejącego w dniu podjęcia decyzji z [...] r. Należy bowiem podkreślić, że decyzja Samorządowego Kolegium z dnia [...] r. ( prócz nie mającego istotnego znaczenia naruszenia art. 61 § 4 kpa; w sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku- wyrok NSA z 15.7.1992- V SA 178/92- ONSA 1/93/20) wskazała trafnie na brak wskazania podstawy prawnej do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej na Energetykę P. kosztów przebudowy lub przełożenia przyłącza. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nadal takiej podstawy prawnej nie wskazał, lecz "uniknął" problemu, w ogóle i z naruszeniem art. 8 kpa, odmawiając zgody. Należy podkreślić, że zagadnienie ewentualnych przyszłych rozliczeń z tytułu kosztów przebudowy lub przełożenia przyłącza, jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym, w rozumieniu art. 1 kpc, którego rozstrzygnięcie- wobec braku ustawowego przepisu szczególnego, dochodzone być mogą tylko przed sądem powszechnym ( art. 177 in princ. Konstytucji RP z 2.4.1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/319). Uzależnienie wydania pozytywnej decyzji od złożenia oświadczenia przez właściciela projektowanego urządzenia, że w przypadku przebudowy lub modernizacji drogi dokona na własny koszt przełożenia umieszczonego w pasie drogowym urządzenia nie może mieć miejsca w postępowaniu administracyjnym. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wad owych nie usunął, błędnie ograniczając swe uzasadnienie w istocie do zacytowania przepisów prawa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje nie zostały w należyty sposób uzasadnione, nie zostały rozważone wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, co skutkuje naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 lit c w zw. z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. 153/02/1271 ze zm.- dalej upsa ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm. ,orzeczono jak w sentencji. Sąd na podstawie art. 200 i art. 210 upsa w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm., nie zasądził zwrotu kosztów dla Skarżącego , bowiem ten nie złożył wniosku we skazanym terminie. Sąd nie rozstrzygnął w wyroku, zgodnie z art.152 upsa, czy i w jakim zakresie decyzja nie może być wykonana, bowiem było to zbędne ze względu na jej charakter prawny. /-/ M.Dybowski /-/ R.Batorowicz /-/ E.Makosz-Frymus JFS