II SA/Po 37/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus As.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję W. W. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego ; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Starosty Zastępcy Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w P. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ E.Makosz-Frymus JFS Wnioskiem z dnia [...] lipca 2001 r. R. D. zwrócił się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w P. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, motywując żądanie wykonywaniem przez lata zawodu galwanizera. R. D. wskazał, że praca w tym zawodzie kwalifikowana jest jako praca w warunkach szkodliwych, wniósł także o uwzględnienie przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, potwierdzającej wykonywanie przez niego pracy zatrudnienia w charakterze galwanizera oraz lakiernika, załączając do wniosku ankietę - wywiad zawodowy, dokumentujący zatrudnienie w charakterze galwanizera w P.F.M.P. S.A. (zwaną dalej P.) w okresie od [...] listopada 1969 r. do [...] listopada 1970 r. ([...] i [...] dni), świadectwo pracy dokumentujące zatrudnienie w Spółdzielni Pracy L. w P. (zwaną dalej L.) w okresie od [...] lipca 1973 r. do [...] września 1974 r. ([...] rok [...] m-ce i [...] dni), świadectwo wykonywania prac w szczególnych warunkach, dokumentujące zatrudnienie w F.P.N. w P. w okresie od [...] marca 1969 r. do [...] października 1969 r. ([...] m-cy i [...] dni), świadectwo wykonywania pacy w szczególnych warunkach w dawnym ZPM H.C. – P. S.A. w okresie od [...] listopada 1972 r. do [...] kwietnia 1973 r. ([...][...] m-cy i [...] dni) oraz od [...] września 1971 r. do [...] listopada 1972 r. ([...] rok [...] m-ce i [...] dni), świadectwo pracy wystawionego przez F.S.O. ZSO P.-P. (zwaną dalej P.), dokumentujące zatrudnienie w charakterze galwanizera w okresie od [...] marca 1980 r. do [...] grudnia 1991 r. ([...] lat [...] miesięcy i [...] dni). Wyjaśnił przy tym, iż Spółdzielnia L. została zlikwidowana, a dokumenty jej dotyczące otrzymał z archiwum. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] działający z upoważnienia Starosty Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w P. orzekł o odmowie przyznania R. D. zasiłku przedemerytalnego. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ powołał przepisy art. 6 pkt 6 oraz art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz.U. Nr 6 z 2001 r. poz. 56). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu [...] lipca 2001 r. strona złożyła wniosek o zaliczenie pracy na stanowisku galwanizera do okresu pracy w warunkach szczególnych, dokumentując przy tym w sposób określony przepisami prawa wykonywanie pracy w takich warunkach przez okres [...] lat [...] miesięcy i [...] dni, zamiast wymaganych 15 lat. Składając odwołanie od powyższej decyzji R. D. wyjaśnił, iż spełnił wymogi ustawowe wymagane do przyznania zasiłku przedemerytalnego, bowiem przedłożył dowody potwierdzające zatrudnienie oraz wykonywanie pracy na stanowisku galwanizera, a uzyskanie wymaganej dokumentacji jest niemożliwe z uwagi na zlikwidowanie zakładów L. i P.. Wskazując na nieprawidłowości w postępowaniu organów administracji, do których występował z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy, R. D. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o rozpatrzenie w drodze decyzji, czy wykonywanie pracy na stanowisku galwanizera jest uznawane za wykonywanie pracy w warunkach szkodliwych. Podniósł także, że ma [...] lat, a przedmiotowy zasiłek będzie jedynym źródłem jego utrzymania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. Nr [...], opartą na przepisach art. 127 par. 1 i 2, art. 138 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) oraz art. 6c ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Wojewoda zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśniając, iż R. D. nie udokumentował należycie piętnastoletniego okresu pracy w warunkach szczególnych, bowiem nie przedłożył świadectw wykonywania pracy w warunkach szczególnych, których nie zastępuje zwykłe świadectwo pracy. W skardze na powyższą decyzję R. D. wniósł o jej uchylenie, przytaczając argumentację, którą zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wskazując, iż wobec likwidacji zakładów, w których był zatrudniony, nie ma możliwości uzyskania potwierdzenia wykonywania pracy w tych zakładach w warunkach szkodliwych. Zdaniem skarżącego organ winien w takiej sytuacji uwzględnić przedłożone przez niego dowody, w których treści potwierdzono wykonywanie przez niego zatrudnienia na stanowisku galwanizera przez wymagany okres 15 lat. Na rozprawie w dniu [...] września 2004 r. skarżący podtrzymał swoją skargę, podnosząc, że to zakład pracy winien dopilnować, aby wystawiane świadectwo pracy odpowiadało wymogom prawa podczas, gdy z P. otrzymał jedynie zwykłe świadectwo pracy, w którym wpisano wykonywanie przez niego prac galwanizera, co organ wydający decyzję powinien uwzględnić na jego korzyść. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyjaśniając, iż podnoszone w skardze argumenty nie dają podstaw prawnych do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 37j ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a wyżej wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jej brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zgodnie z przepisem art. 37j ust. 1a tej ustawy okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Takimi odrębnymi przepisami są przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8 poz. 43 z późn. zmianami). Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. skarżący uzyskał status bezrobotnego oraz przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych, legitymował się przy tym udokumentowanym 30-letnim okresem uprawniającym do zasiłku. Wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego skarżący przedłożył dokumentację, z treści której wynika, że przez ponad 15 lat zatrudniony był jako galwanizer, wytrawiacz, lakiernik. Dokumentację tę w części dotyczącej zatrudnienia w zakładach L. oraz P. organy administracji obu instancji uznały za nie spełniającą wymogów określonych w powołanym przepisie art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten dodany został przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. zmieniającej wyżej wskazaną ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dniem 12 września 2001 r. i od początku wywoływał wiele kontrowersji. Jego niekonstytucyjny charakter podnoszony był zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądowe, stąd stosunkowo szybko został z ustawy usunięty, co nastąpiło przepisem art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 19 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 154 poz. 1793). W dacie wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowy przepis miał jednakże moc obowiązującą. Wobec zmiany stanu prawnego w tym zakresie i jednocześnie braku rozpatrzenia konstytucyjności art. 37j ust. 1a ustawy przez Trybunał Konstytucyjny, a w konsekwencji zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145a k.p.a., rozważenia wymaga, czy organy administracji w sposób prawidłowy przepis ten zastosowały, w tym czy przeprowadziły postępowanie z zachowaniem procedury określonej przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Uwzględniając obiektywną przeszkodę w uzyskaniu świadectwa pracy w szczególnych warunkach, jaką jest zlikwidowanie zakładów, w których skarżący był zatrudniony, należy uznać, że okresy zatrudnienia, w tym zatrudnienia w szczególnych warunkach, nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentacji wskazanej w przepisie art. 37j ust. 1a powołanej ustawy. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności, gdy strona podnosi, że nie ma możliwości uzyskania żądanych dowodów, z uwagi na zlikwidowanie dawnych pracodawców. Postępowania takiego zabrakło w niniejszej sprawie. Wyjaśnienia skarżącego są poparte zwykłymi świadectwami pracy (L., P. ) oraz ankietą – wywiadem przeprowadzonym przez pracownika P. i opatrzonym stosownymi pieczęciami zakładu oraz podpisami osoby przeprowadzającej badanie. Zgodnie z wyżej powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r., praca oczyszczaczy kotłów przemysłowych jest pracą w szczególnych warunkach uprawniającą do niższego wieku emerytalnego (wykaz A dział XIV pkt 1 – załącznik do wskazanego rozporządzenia). W swoich orzeczeniach oba organy uwzględniały przy obliczaniu okresu uprawniającego do uzyskania przedmiotowego zasiłku jedynie te świadectwa, w których występowało wyraźne określenie pracy, jako wykonywanej w szczególnych warunkach. Nie wzięły pod uwagę, iż część z tych zakładów już nie istnieje i skarżący nie może uzyskać uzupełniającego wpisu. We wszystkich świadectwach podany jest jako wykonywany zawód galwanizer. Budzi więc wątpliwości zakwalifikowanie niektórych z tych okresów do prac szczególnych, pominięcie zaś pozostałych, bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego. Nie można również wymagać od skarżącego, aby legitymował się takim świadectwem, skoro przepisy prawa obowiązujące w okresie, gdy skarżący zatrudniony był w zakładach L. oraz P., co miało miejsce w latach [...] – [...] oraz [...] – [...], a regulujące zasady i tryb zaliczania pracowników do kategorii zatrudnienia (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 1956 r. o zaliczeniu pracowników do kategorii zatrudnienia - Dz.U. Nr 39 poz. 176) nie nakładały na pracodawcę obowiązku sporządzenia i wydania takiego dokumentu. W świetle powyższego brak merytorycznego ustosunkowania się organów obu instancji do przedłożonej przez skarżącego dokumentacji uznać należy za wadę postępowania - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż powoływane przez organy obu instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. weszło w życie w dniu 01 stycznia 1983 r., a poprzedzające je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 04 maja 1979 r. w sprawie pierwszej kategorii zatrudnienia (Dz.U. Nr 13 poz. 86 z późn. zmianami) obowiązywało od 01 stycznia 1980 r. Zgodnie z §8 pkt 1 tego aktu, wykonywanie przez pracownika pracy zaliczonej do pierwszej kategorii zatrudnienia powinno być stwierdzone w umowie o pracę. Co prawda w dniu zaprzestania zatrudnienia w zakładach P. obowiązywało już rozporządzenia z dnia 7 lutego 1983 r., tym niemniej zgodnie z wskazanym przepisem wykonywanie pracy na stanowisku zaliczanym do pierwszej kategorii zatrudnienia winno zostać odnotowane w zawartej ze skarżącym umowie o pracę; skarżący był zatrudniony w P. od dnia [...] marca 1980 r. Tymczasem dowodu z treści tej umowy organy administracji nie przeprowadziły, a jej tekstu akta sprawy nie zawierają, co narusza art. 75 oraz 77 §1 k.p.a. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późniejszymi zmianami), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Starosty Zastępcy Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w P. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...]. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisu art. 152 tej ustawy przy tym nie zastosowano, mając na uwadze charakter rozstrzygnięcia. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji dokona oceny merytorycznej przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, poczyni ustalenia faktyczne w zakresie, w jakim przyczyni się to do wyjaśnienia sprawy, a staranną ocenę dowodów zawrze w uzasadnieniu przyszłej decyzji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/E. Makosz-Frymus JFS