II SA/Po 371/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. kwotę 710 zł (siedemset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy Nr [...] z [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w B. i C. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. Nr 55 poz.671) ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] o powierzchni 0,1127 ha, położonej w C., której właścicielem był A. S. Ustalono, że wymieniona działka w planie zagospodarowania przestrzennego z [...]grudnia 1992r. (uchwała Rady Gminy Nr [...]) znajdowała się na terenie intensywnych upraw warzywniczo-sadowniczych z możliwością uzupełnienia zabudowy budynkiem mieszkaniowym na działce nie mniejszej niż 2,0 ha w pasie od ulicy S. (symbol 18 Rom). Zgodnie z powołanym planem z [...] czerwca 2000r. teren działki przeznaczony został nas zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol MN). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stwierdza, iż różnica pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą planu wynosi [...] zł. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy z [...] czerwca 2000 r. procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości ustalona została na poziomie 15%, co stanowi kwotę [...] zł jednorazowej opłaty. A. S. sprzedał wymienioną nieruchomość 21 kwietnia 2004r., a więc przed upływem pięciu lat od wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji wskazał także, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte [...]r. Zgodnie z przepisami ustawy z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141 poz. 1492) z dniem 22 września 2004r. uchylony został przepis art. 37ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący pomniejszenia opłaty o wartość poczynionych w określonym czasie nakładów na nieruchomość. Mając na uwadze, iż ustawa z 28 listopada 2003r. nie zawiera przepisów przejściowych, organ pierwszej instancji uznał, iż brak jest podstaw prawnych do pomniejszenia opłaty o wartość nakładów mających wpływ na wzrost wartości nieruchomości. A. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się odliczenia od ustalonej opłaty wartości poniesionych na nią nakładów. Odwołujący podniósł, iż w dacie zbycia nieruchomości (21 kwietnia 2004r.) obowiązywał przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który uprawniał do pomniejszenia jednorazowej opłaty o wartość poczynionych przez niego nakładów. Wyjaśnił, że po podjęciu uchwały Nr [...] i dokonanym podziale całej nieruchomości na poszczególne działki wykonane zostały drogi i ich pełne uzbrojenie (woda, ścieki, energia, gaz, oświetlenie ulic). Wartość nakładów na całą nieruchomość według ustaleń operatu szacunkowego wynosiła [...] zł, a każda z wydzielonych działek skorzystała z ułamkowej części tych nakładów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie przepisu art. 138 §1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż kwestionowana decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Podkreślono, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do pomniejszenia opłaty o wartość dokonanych nakładów. Wnosząc skargę na powyższą decyzję A. S. wskazał, iż w dacie zbycia nieruchomości obowiązywał przepis art. 36 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Powołał się również na przepis art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. który nakazuje do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie (10 lipca 2003r.) stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006r sygn. akt II SA/Po 368/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., gm. T. P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1127 ha. W uzasadnieniu orzeczenia Sądu wskazano, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2000 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia wymienionej działki z użytków rolnych na teren zabudowy mieszkaniowej, w dniu 21 kwietnia 2004 r. nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości, a według opinii rzeczoznawcy różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, stanowi kwotę [...] zł. W myśl powyższej uchwały procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 15%, w związku z czym wysokość renty planistycznej wynosi [...] zł. Sąd nie podzielił zarzutów skargi wniesionej przez A. S., iż stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do spraw wszczętych przed dniem 10 lipca 2003 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), na podstawie której możliwe było pomniejszenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o poniesione nakłady mające wpływ na wartość tej nieruchomości oraz, że na takie odliczenie pozwalał też przepis art. 37 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że na skutek uchwalenia zmiany planu miejscowego wartość nieruchomości skarżącego wzrosła i w tej sytuacji wartość sprzedawanych sukcesywnie działek zasadnie została ustalona na dzień ich sprzedaży. Zdaniem Sądu wskazany przez skarżącego przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą z dniem 22 września 2004 r. na podstawie art. 10 pkt 4 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), a zatem nie obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. W odniesieniu natomiast do zarzutu, że w sprawie nie zostały zastosowane przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., Sąd wskazał, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., a sprzedaż działki miała miejsce w dniu 21 kwietnia 2004 r., tj. pod rządami nowej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. domagając się jego uchylenia oraz uchylenia zaskarżonych przez niego decyzji organów administracji publicznej. Zarzucił wyrokowi naruszenie przepisu art. 2 i art. 6 Konstytucji RP oraz przepisu art. 6 k.p.a. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszenie przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż zasadą działania państwa prawa i stosowania przepisów przez to państwo stanowionych w odniesieniu do prawa materialnego jest ocenianie czynności obywatela lub jego uprawnień i obowiązków według prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania. Reprezentowany przez Sąd pogląd o obowiązku orzekania przez organy administracji publicznej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania jest sprzeczny z tą zasadą i prowadzi do ujemnych skutków dla obywateli. Zgodnie więc z zasadą praworządności i państwa prawa w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obwiązujące w dacie zbycia nieruchomości, w tym także przepis art. 37 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do 29 września 2004 r. Wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 207/07 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyżej wskazany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu uchylonego wyroku i w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż stosownie do regulacji art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało pomniejszyć o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego w okresie między uchwaleniem (zmianą planu), a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r., przywołana wyżej regulacja art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż co do zasady, wiąże stan prawny w dacie orzekania, o ile oczywiście ustawodawca nie stanowi inaczej, lecz w sytuacji, gdy zmiana niesie niekorzystne skutki dla strony, stosowanie tej zasady naruszałoby wartości demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a takim państwem jest z mocy art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska. Tym samym, jeżeli decyzja organu administracji jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu w niniejszej sprawie po uchyleniu ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odbierającej możliwość odliczenia od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nakładów poczynionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego mających wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości, to trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, regułę tempus regit actum oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie gdy ono miało miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego, przy czym sprawdzenia, czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, tj Trybunał lub sąd. Wskazano, iż w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne jest arbitralne znoszenie lub ograniczanie praw podmiotowych przysługujących jednostce. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest wprawdzie dopuszczalne, gdy przemawia za tym inny prawnie chroniony interes publiczny, ale zawsze przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami. Wskazano, iż za poglądem tym przemawia też zasada pewności prawa. Uznano, iż w razie braku wyraźnych regulacji co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość. W świetle powyższego właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady mające wpływ na jej wartość w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003 r., nie może być wykluczony z kręgu osób, którym opłatę taką można pomniejszyć o przedmiotowe nakłady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia. Jednocześnie, Sąd zobligowany był rozstrzygnąć sprawę mając na uwadze postanowienia art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stosownie do których rozpoznając ponownie sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że sąd ponownie rozpoznający sprawę powinien stosować się do przyjętych przez sąd wyższej instancji wyjaśnień treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest kwestia możliwości zastosowania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który został uchylony z dniem 22 września 2004 r. na mocy art. 10 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Nieobowiązujący już przepis art. 37 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalał na pomniejszenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość objęta jest zakresem przestrzennego obowiązywania uchwały nr [...] Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w B. i C.h, która została podjęta dnia [...] czerwca 2000 r. , a weszła w życie dnia [...] lipca 2000 r. Sprzedaż nieruchomości, której postępowanie dotyczy, miała miejsce dnia 21 kwietnia 2004 r., w konsekwencji wszystkie nakłady poniesione przez skarżącego na przedmiotową nieruchomość musiały zostać dokonane przed tą datą. Postępowanie zmierzające do ustalenia renty planistycznej zostało wszczęte w dniu 20 lipca 2004 r. Wszystkie te zdarzenie poprzedzają dzień 22 września 2004 r. tj. datę od której przestał obowiązywać przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa uchylająca przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym nie zawiera żadnych przepisów przejściowych. W świetle treści powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 207/07 istnieje w tym przypadku konieczność odwołania się do ogólnych zasad wykładni prawa, w tym do wywodzonego z art. 7 Konstytucji RP zakazu retroakcji właściwej tj. obowiązywania nowotworzonych norm prawnych wobec stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego. Kwestia ta została w niniejszej sprawie przesądzona w wytycznych wskazanego wyroku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady wpływające na wzrost wartości tej nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem planu a sprzedażą nieruchomości w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie powinien być pozbawiony uprawnienia do odliczenia wartości tak poniesionych nakładów od jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji zobligowane są stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. Podkreślić należy, iż w rozpatrywanej sprawie zarówno czynności prawne skutkujące powstaniem obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej, którego konsekwencją jest ustalenie opłaty przez organ gminy, jak i działania uprawniające do odliczenia poniesionych nakładów od wysokości opłaty, zostały dokonane w dacie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać także należy, iż w sytuacji określonej w przepisie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej pierwotnym brzmieniu należy kierować się zasadą ustanowioną w przepisie art. 37 ust. 1 tej ustawy i w pierwszej kolejności określić wartość nieruchomości na dzień sprzedaży, czyli przy uwzględnieniu stanu nieruchomości będącego wynikiem poniesionych nakładów – jeżeli miały one wpływ na wzrost wartości nieruchomości w rozumieniu przepisu ust. 2 art. 37, a następnie odliczyć te nakłady od ustalonej opłaty planistycznej. Zważyć przy tym należy, iż celem regulacji zawartej w art. 37 ust. 2 przedmiotowej ustawy było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli wzrost ten nastąpił w wyniku uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego, a nie innych czynników – nakładów na nieruchomość. W konsekwencji przyjąć należy, iż w sytuacji, gdy dokonane nakłady wpłynęły na wielkość opłaty planistycznej (bo spowodowały wzrost wartości nieruchomości przyjęty dla ustalenia tej opłaty), to należy stosować reguły z art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwotnym brzmieniu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustali, czy A. S. poniósł nakłady wpływające na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a sprzedażą nieruchomości. W przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ ustali, w jakiej wysokości nakłady te zostały poniesione. Natomiast naliczając jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ administracji zobligowany jest dokonać odliczenia wartości poniesionych nakładów od wartości naliczonej opłaty, uwzględniając jedynie odpowiednią ich część, poniesioną w odniesieniu do przedmiotowej działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy, o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy jej art. 152. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska