II SA/Po 372/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. w sprawie ze skargi B. K. na akt Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 6 kwietnia 2023 r nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200,00 zł (słownie: dwieście złotych). Wnioskiem z 7 marca 2023 r. B. K. (dalej jako strona lub skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy (dalej jako Burmistrz) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich dokumentów dotyczących wynajmu świetlic wiejskich działających na terenie Gminy [...] za lata 2020, 2021 i 2022 (całości dokumentacji), przede wszystkim dokumentów z których wynika prawo do zarządzania świetlicami wiejskimi przez Sołectwa, rady Sołeckie czy Sołtysów. Dalej regulaminów, umów określających zasady dysponowania świetlicami wiejskimi, ewentualnie aktów prawnych, z których wynikają prawa i obowiązku stron co do sposobu zarządzania świetlicami, ale też praw i obowiązków obu stron (Sołectw i Gminy [...], Burmistrza czy innego Organu Jednostki samorządu Terytorialnego) do decydowania o wysokości kwot wynajmu, sposobu zwrotu pozyskanych środków dla poszczególnych sołectw jak też i ustalonych zasad wydatkowania przekazanych środków finansowych z tytułu wynajmu świetlic wiejskich. Ponadto wniósł o udostępnienie za lata 2020 - 2022: 1. zanonimizowanych umów najmu podpisanych z najemcami - dla wszystkich świetlic wiejskich, 2. kopii wystawionych na powyższą okoliczność faktur VAT, 3. zestawień lub innych dokumentów z których wynika kwota pozyskanych środków wynajmu oraz przekazanych na rzecz poszczególnych sołectw, 4. wykazania kwot różnic pomiędzy wysokością wynajmu, a przekazaną kwotą na rzecz sołectwa, 5. terminów realizacji zwrotu środków na rzecz Sołectw (kopie przelewów lub innych form zwrotu środków) w wyżej określonych latach, 6. dokumentów potwierdzających wydatki tych środków przez sołectwa wraz z kopiami uchwał rad sołeckich lub zebrań wiejskich co do przeznaczenia tych środków. W dniu 22 marca 2023 roku organ skierował do skarżącego pismo – wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe skarżący podał, że wniósł o przekazanie materiałów źródłowych, a więc informację publiczną prostą. Pismem z 6 kwietnia 2023 nr [...] Burmistrz powiadomił skarżącego o kosztach udostępnienia informacji publicznej, zwracając uwagę na szeroki zakres wnioskowanych informacji i konieczność przekształcenia w formę wskazaną we wniosku. Organ podał koszty dodatkowe, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 dalej u.d.i.p.). Łączny koszt przygotowania wnioskowanej informacji określono na kwotę [...]zł. Organ wyjaśnił, że szczegółowo opisane koszty są kosztami dodatkowymi jakie będzie musiał ponieść w związku z przygotowaniem wnioskowanej informacji z uwagi na jej zakres, ilość i formę żądanych dokumentów, pracochłonność ich przygotowania oraz potrzebę przetworzenia informacji. Koszty te wykraczają poza normalne koszty funkcjonowania Urzędu, dotyczą wykonywania obowiązków poza przyjętym zakresem czasu pracy. Burmistrz wskazał również, że skarżący w miesiącu marcu złożył także 3 inne, równie obszerne wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Pismo informujące o wysokości kosztów udostępnienia informacji publicznej doręczono skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2023r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. skarżący wezwał Burmistrza Miasta i Gminy do zaprzestania naruszania prawa w postaci żądania uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł tytułem dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem informacji do udostępnienia zgodnie z wnioskiem. W piśmie skarżący zarzucił, że wyliczenie organu jest czysto hipotetyczne, w praktyce niemożliwe do zweryfikowania, np. w zakresie ilości godzin nadliczbowych potrzebnych do przygotowania informacji. Podkreślił, że organ z pewnością dysponuje żądanymi informacjami i nie może bezprawnie obciążać skarżącego kosztami ich przygotowania do udostępnienia. Praca związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty wykonując swoje ustawowe zadania. Kosztami tymi nie może być obciążany podmiot żądający udostępnienia informacji. Skarżący wniósł o wykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w całości. W odpowiedzi, pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że podtrzymuje w całości stanowisko wyrażone w treści powiadomienia o kosztach z dnia 6 kwietnia 2023 r. W dniu 5 maja 2023 r. udzielono skarżącemu wnioskowanej informacji i wezwano do zapłaty kwoty [...]zł tytułem kosztów jej udostępnienia wyjaśniając, że zmianie uległa szacowana wcześniej wysokość opłaty z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych w związku z udostępnieniem informacji publicznej. Organ podał numer rachunku bankowego, na który opłatę należy niezwłocznie wpłacić. B. K. pismem z dnia 17 maja 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "czynność Burmistrza Miasta i Gminy z 6 kwietnia 2023 r. o zobowiązaniu do uiszczenia kwoty [...]zł (zmienionej do kwoty [...]zł) tytułem pokrycia kosztów dodatkowych związanych z wnioskiem o udostępnienie informacji (znak sprawy: [...]) wraz z pozostałymi pismami w sprawie (znak [...], [...] oraz [...])". Skarżący aktowi wydanemu przez Burmistrza zarzucił: 1. naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne obciążenie skarżącego kosztami dodatkowymi związanymi z przygotowaniem dokumentów wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy przepis ten nie daje organom administracji publicznej podstawy prawnej do obciążania wnioskodawcy kosztami związanymi z oddelegowaniem pracownika organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2. w konsekwencji naruszenie art. 61 ust 1-3 Konstytucji RP poprzez bezprawne ograniczenie skarżącemu dostępu do informacji publicznej dotyczącej jawności działalności organów władzy publicznej, w tym sposobu dysponowania i wydatkowania przez organ administracji publicznej środkami publicznymi stanowiącymi budżet samorządu gminnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu z dnia 06 kwietnia 2023 r., zobowiązanie organu do nieodpłatnego rozpoznania wniosku z dnia 07 marca 2023 r. oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2023 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 6 kwietnia 2023 r. Organ wskazał, że ostateczna ilość udostępnionych kopii dokumentów wyniosła 1550 sztuk, a pracownicy musieli poświęcić łącznie 60 godzin nadliczbowych w celu przygotowania informacji publicznej, przy czym wartość ta nie obejmuje czasu pracy, który pracownicy poświęcili w ramach godzin pracy na realizację tego konkretnego wniosku. Burmistrz podał, że wbrew zarzutom skargi przedstawił szczegółowe zestawienie kosztów związanych z przygotowaniem wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 3 sierpnia 2023 r. organ przesłał do akt sprawy elektroniczne potwierdzenie doręczenia skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2023 r. powiadomienia o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr [...] (k. nr [...] akt sądowych). Organ wyjaśnił również, że przedmiotowa skarga została złożona bezpośrednio w Urzędzie Miasta i Gminy [...] w dniu 18 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym zawsze poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym czy skarga została wniesiona w terminie. Przedmiotem skargi jest akt Burmistrza Miasta i Gminy - pismo z dnia 6 kwietnia 2023, nr [...] r., w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Materialoprawną podstawę wydania takiego aktu stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ust. 2 natomiast stanowi, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "p.p.s.a.") i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uznać należy, że skarżący B. K. poddał sądowej kontroli akt Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 6 kwietnia 2023 r. ustalający, na podstawie art. 15 u.d.i.p. opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej oraz wyjaśniający zasady ustalenia opłaty. Zatem właśnie to pismo – z dnia 6 kwietnia 2023 r. – stanowi o obowiązku poniesienia przez skarżącego opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej, a tym samym stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że termin do wniesienia skargi na akt stanowiący powiadomienie o kosztach związanych z udostępnieniem informacji publicznej, wydany na podstawie art. 15 ust. 2 u.d.i.p., ustalany jest od daty doręczenia stronie powiadomienia o wysokości opłaty i zasadach jej ustalenia, natomiast ocena dochowania tego terminu przeprowadzana jest na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. Tym samym w rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia skargi należy obliczać od dnia doręczenia skarżącemu pisma (aktu) z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr [...] Charakteru aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mają natomiast kolejne pisma organu, skierowane do skarżącego na skutek wezwania, jakie pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. wniósł do organu (pismo oznaczone "Odpowiedź na powiadomienie z dnia 6.04.2023 wraz z wezwaniem do zaniechania naruszenia prawa"). Jak już wyżej wskazano, w odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. poinformował skarżącego, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, natomiast pismem z dnia 5 maja 2023 r. organ wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty, podając jej skonkretyzowaną wysokość ([...] zł). To ostatnie pismo w istocie stanowi wezwanie do uiszczenia opłaty na wskazany numer rachunku bankowego, natomiast nie jest to drugi akt, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Pismo z dnia 5 maja 2023 r. stanowi następczą czynność wykonawczą w stosunku do aktu powiadomienia o opłacie z dnia 6 kwietnia 2023 r. za udostępnienie informacji publicznej. Tym samym pismo z dnia 5 maja 2023 r. nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przypadku uznania, że uchybienie terminu nastąpiło z winy skarżącego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzuca skargę jako wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z akt sprawy wynika, że doręczenie skarżącemu zaskarżonego aktu z dnia 6 kwietnia 2023 r. nastąpiło w dniu 11 kwietnia 2023 r. Natomiast skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została sporządzona z datą 17 maja 2023 r. i w dniu 18 maja 2023 r. została złożona osobiście przez skarżącego w Urzędzie Miasta i Gminy [...], zatem nastąpiło to po upływie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżącemu doręczono zaskarżony akt (termin ten mijał w czwartek 11 maja 2023 r.) . W skardze skarżący nie wyjaśnia, z jakich przyczyn skargi nie wniósł w tym terminie, jednakże z treści skargi oraz skierowanego do organu pisma z dnia 27 kwietnia 2023 r. jednoznacznie wynika, że skarżący miał świadomość, iż zaskarżeniu podlega pismo z dnia 6 kwietnia 2023 r. Mimo to skarga w ustawowym terminie nie została wniesiona. Z treści tych pism wynika również, że skarżący opierał się na nieobowiązującej już treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Tymczasem przepis ten od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wymaga, aby przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., koniecznym było wystąpienie do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Należy podkreślić, że nowa treść art. 53 § 2 p.p.s.a. obowiązuje od ponad pięciu lat. W ocenie Sądu okoliczności te nie pozwalają uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, jaki można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Uchybienie terminu jest niezawinione wówczas, gdy nawet przy dołożeniu najwyższej staranności strona nie mogła w terminie dopełnić czynności procesowej. Przeszkody te zatem muszą mieć charakter zewnętrzny i obiektywny, a brak winy w uchybieniu terminu można uznać tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., I FZ 522/11, LEX nr 1115932). W omawianej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, co wyżej oceniono. Mając to wszystko na uwadze Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zauważony brak powiadomienia skarżącego przez organ o trybie i sposobie zaskarżenia pisma (aktu) z dnia 6 kwietnia 2023 r. (co wynika z akt sprawy) nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Uwzględniając powyższe Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do skorzystania z możliwości, o jakiej mowa w art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a., co pozwoliłoby przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi pomimo jej wniesienia z uchybieniem terminu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargę odrzucił (pkt I sentencji). O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 i p.p.s.a. (pkt II sentencji). Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na które została skierowana zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 16 czerwca 2023 r. (k. nr [...] akt sąd.), wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095).