II SA/Po 373/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi A. spółka z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję Starosty W. z dnia [...] 2010r. Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa działając z upoważnienie Starosty W. powołując się na przepisy art. 162 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 183 ust. 2, art. 193 ust. 1 pkt 2, art. 199 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25 poz. 150 z późn. zm.) decyzją z dnia [...] 2010 r. stwierdził z urzędu wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w wyniku prowadzanej działalności na terenie powiatu wągrowieckiego udzielone B. S.A. w C. W uzasadnieniu decyzji podano ,że w dniu [...]2010 r. A. Sp. z o.o. w P. zwróciła się do Starosty W. z prośbą o zmianę nazwy firmy w istniejącej decyzji znak . z dnia [...] 2004r. pozwalającej na wytwarzanie odpadów B. S.A. w C. B. S.A. z dniem [...] 2007r. wydzieliła ze swoich struktur przedsiębiorstwo dystrybucyjne do nowej spółki – A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Prawne oddzielenie operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego ("OSD") ze struktur B. S.A. zostało przeprowadzone w drodze wniesienia przez B. S.A. tytułem wkładu niepieniężnego, przedsiębiorstwa dystrybucyjnego na poczet podwyższonego kapitału zakładowego A. Sp. z o.o. Powołując się na uregulowania prawne wynikające z treści art. 551 oraz 552 kodeksu cywilnego, z dniem zbycia przedsiębiorstwa dystrybucyjnego przez B. S.A. na rzecz A. Sp. z o.o. , na A. Sp. z o.o. przeszły wszelkie prawa wynikające z umów związanych z prowadzeniem działalności w zakresie dystrybucji energii elektrycznej. Dalej podano ,że zgodnie z przepisem art. 552 k.c, czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo przepisów szczególnych. Oznacza to zatem, że można w drodze jednej czynności prawnej przenieść na inną osobę wszystkie składniki mienia składającego się na przedsiębiorstwo - w rozumieniu art. 551 k.c .Wskazano ,że przepis ten wskazuje pewien katalog mienia, które składa się na pojęcie "przedsiębiorstwa". Nie jest to katalog wyczerpujący, tzn. w skład przedsiębiorstwa w ujęciu przedmiotowym (czyli takim jak to wskazano w art. 551 k.c.) mogą wchodzić także składniki tam nie wymienione, jednakże w praktyce przyjmuje się, że w przypadku zbycia przedsiębiorstwa, podstawą do określenia przedmiotu umowy zbycia jest właśnie art. 551 k.c. Wśród składników majątkowych przedsiębiorstwa wymienionych w art. 551 k.c. wskazano m.in. koncesje, licencje i zezwolenia. Są to, zatem pewnego rodzaju uprawnienia, wynikające z decyzji administracyjnych, na podstawie których przedsiębiorca może prowadzić określoną działalność gospodarczą. Jedną z takich decyzji jest pozwolenie na wytwarzanie odpadów, wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Zwrócono uwagę, że sformułowaniu przepisu art. 552 k.c, dotyczącego przeniesienia własności całego przedsiębiorstwa w drodze jednej czynności prawnej, zastrzeżono, że przeniesienie takie jest możliwe tylko w przypadku, gdy nic innego nie wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. W związku z powyżej wskazanym przepisem kodeksu cywilnego (art. 552 k.c.) w rozpatrywanej sprawie, do kwestii przeniesienia składników majątkowych przedsiębiorstwa prowadzonego przez A. sp. z o.o. , zastosowanie mają nie tylko przepisy ogólne Kodeksu cywilnego, ale przede wszystkim przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z przepisem art. 193 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, pozwolenie wygasa, jeżeli podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy (pod warunkiem, że nie nastąpiło przeniesienie tego uprawnienia na podstawie art. 190 ustawy) lub też z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. Z przedstawionych okoliczności wynika, że stosownie do treści art. 9d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006r. Nr 89, poz. 626) oraz na mocy umowy zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] 2007r. B. S.A. zbyła na rzecz A. Sp. z o.o. oddział stanowiący zorganizowaną część przedsiębiorstwa. Tym samym B. S.A. wyposażyła A. Sp. z o.o. w majątek służący prowadzeniu dystrybucji energii elektrycznej poprzez wniesienie do tej spółki aportu w postaci oddziału B., S.A. samodzielnie sporządzającego bilans, prowadzącego działalność w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, stanowiącego zorganizowaną cześć przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 552 k.c Prawdopodobnie jednym ze składników przenoszonego przedsiębiorstwa było pozwolenie na wytwarzanie odpadów wydane na rzecz B. S.A. Ewentualne przeniesienie uprawnień z tego pozwolenia regulują, zatem przepisy szczególne w stosunku do ogólnej regulacji z art. 552 k.c, jakimi w tym przypadku są normy wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska. W związku z tym - w celu oceny, czy nastąpiło przeniesienie na nowy podmiot uprawnień z tytułu tego pozwolenia, czy też nie - należy wziąć pod uwagę przede wszystkim przepisy art. 190 oraz 193 Prawa ochrony środowiska, gdyż to właśnie te regulacje mają pierwszeństwo zastosowania przed normami kodeksu cywilnego. Zgodnie ze wskazanym wyżej art. 193 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, z chwilą wniesienia części przedsiębiorstwa do nowej spółki B. S.A. przestała być "prowadzącym instalację" w rozumieniu ustawy, gdyż przeniosła własność (tytuł prawny) do całej instalacji na nową spółkę, która jest osobą prawną. W związku z tym, pozwolenie wygasło, a stwierdzenie tej okoliczności powinno nastąpić w drodze decyzji właściwych organów administracji. Jednocześnie stwierdzono, że w powyższej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w treści przepisu art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń może uzyskać zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do instalacji, a nie już jej nabywca. Odwołanie od decyzji złożyła A. sp. z oo. w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia zgodnie z wnioskiem .Odwołująca podała ,że jest następcą prawnym podmiotu posiadającego pozwolenie na wytwarzanie odpadów powstającej w wyniku prowadzonej działalności , nie wykracza poza zakres tej działalności i dlatego uważa ,że powołany w decyzji przepis art. 193 ust.1 pkt. 2 ustawy prawo ochrony środowiska nie ma zastosowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] 2011 r. na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 193 ustawy prawo ochrony środowiska stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W ocenie Kolegium A. sp. z o.o. nie ma przymiotu strony w postępowaniu z urzędu o wygaśnięcie decyzji Starosty W. z dnia [...] 2004 r. stanowiącej dla B. SA w C. pozwolenie na wytwarzanie odpadów. W niniejszej sprawie odwołująca może mieć co najwyżej interes faktyczny w tym aby pozwolenie nie wygasło i zostało na nią przeniesione. Jednakże taki interes nie może być podstawą prowadzenie postępowania odwoławczego. W ocenie Kolegium art. 193 Prawo ochrony środowiska wskazuje jaki organ i w stosunku do którego podmiotu może wydać decyzje o wygaśnięciu pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Z treści ust.5 wynika ,że pozwolenie nie wygasa jeżeli nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków o którym mowa w art. 190 ustawy albo nastąpiło połączenie , podział lub przekształcenie spółek handlowych na podstawie przepisów tytułu IV kodeksu handlowego. Wskazano też ,że w tej indywidualnej sprawie w pierwszej kolejności winien być rozważony i załatwiony wniosek z dnia [...] 2010 r. złożony przez A. sp. z o.o. ( pomyłkowo pisząc A. SA ).Wskazano ,że postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji jest postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie administracyjnej , i powinno być prowadzone zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego poczynając od zawiadomienia na podstawie art. 61 kpa .W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie , które zostało zaskarżone przez A. sp. z o.o. nie może być rezultatem postępowania zainicjowanego przez jej wniosek z dnia [...] 2010 r. o zmianę nazwy firmy w istniejącej decyzji z dnia [...] 2004 r. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła A. sp. z oo w Poznaniu wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zmianę decyzji Starosty W. z dnia [...] 2004 r. poprzez zastąpienie nazwy B. S.A. w C. na A. sp. z o.o. W ocenie skarżącego decyzja organu pierwszej instancji jest oparta na niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Twierdzi także, że jest uprawnionym podmiotem do składania w tej sprawie pism i środków odwoławczych od decyzji administracyjnych. Jako następca prawny podmiotu któremu przyznano określone uprawnienia decyzją z dnia [...] 2004 r. w żaden sposób nie wykroczyła w swej działalności poza zakres przyznanych B. SA uprawnień . W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie ,bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać ,że zgodnie z art.1 §2 ustawy z 25.07.2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz.1269 / sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na tym ,że Sąd rozpoznając sprawę bada, czy do ustalonego stanu faktycznego organy zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa normującym zasady postępowania , a jeżeli tak ,to czy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy ,że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym , a zatem rozpoznając sprawę nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznych. W niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania i to zarówno przed organem pierwszej instancji jak i przed organem odwoławczym , które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik spraw. Przedmiotem postępowania odwoławczego była decyzja starosty W. z dnia [...] 2012 r, którą to decyzja stwierdzono z urzędu wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w wyniku prowadzonej działalności przez B. S.A. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji powyższa decyzja została wydana z urzędu. Z uzasadnienia decyzji oraz z nadesłanych do sądu akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości ,że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przez wniosek A. sp. z o.o z dnia [...] 2010 r. z datą wpływu do urzędu [...] 2010 r. Wnioskodawca wnosił o zmianę nazwy firmy w istniejącej decyzji z dnia [...] 2004 r. znak [...] pozwalającej na wytwarzanie odpadów B. S.A. Decyzja organu pierwszej instancji nie może być uznana za decyzję załatwiającą wniosek z [...] 2010 r. Przed organem pierwszej instancji doszło bowiem do pomieszania trybów postępowania wszczętego na wniosek i postępowania z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania decyduje strona. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. W razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego złożony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia żądania strony .por. wyrok NSA z 26.02.2009 r. I OSK 554/08 .Ponadto organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Nie ma jednak racji skarżący twierdząc ,że do niego nie ma zastosowania przepis art. 190 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi ,że zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących instalacji.Ust.2 mówi ,że przeniesienie praw i obowiązków jest możliwe tylko w tedy ,gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków, a ust.3 ,że przeniesienie lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w formie decyzji. Ponieważ skarżący wniosek o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń złożył , wniosek musi być rozpoznany .Koncepcja organu odwoławczego ,że A. sp. z o.o nie jest stroną takiego postępowania jest oczywiście nieuzasadniona. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek .Jeszcze raz należy powtórzyć ,że przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego przed Kierownikiem Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa działającego z upoważnienia starosty jest wniosek skarżącego w przedmiocie przeniesienia na niego uprawnień wynikających z decyzji z dnia [...] 2004 r. , a nie postępowanie wszczęte z urzędu w przedmiocie wygaśnięcia uprawnień , które swą podstawę materialno prawną ma uregulowaną w rozdziale 3 ustawy Prawo ochrony środowiska - art. 193 i następne. Powyższe naruszenie przepisów postępowania sprawia ,że zarówno decyzja organu pierwszej instancji jak również decyzja organu odwoławczego nie mogą się ostać, ponieważ zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 61 §1 kpa , art. 28 kpa i art. 134 kpa oraz ogólnych reguł postępowania art. 7 , art. 10 §1, art. 77 §1 kpa .Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności winien rozważyć , czy składający wniosek o przeniesienie na niego prawa i obowiązków wynikających z pozwoleń jest zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji oraz czy jak wymaga tego art. 190 ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska daje rękojmie prawidłowego wykonywania tych obowiązków. Co do kreślenia stron takiego postępowania należy mieć na uwadze ,że przeniesienia pozwolenia na korzystanie ze środowiska jest pewną formą zmiany decyzji i tak jak w postępowaniu o zmianę decyzji prowadzonym w trybie art. 155 kpa przymiot strony będzie przysługiwał wszystkim podmiotom uczestniczącym w pierwotnym postępowaniu lub ich następcom prawnym . por. komentarz do art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska Krzysztof Gruszecki. LEX 2011 Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 145 §1 lit. c ustawy z 30.08.2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153 poz.1270 / orzekł jak w pkt. I wyroku a na zasadzie art.152 cyt. ustawy jak w pkt.II .Wobec braku wniosku skarżącego w przedmiocie kosztów postępowania nie ma podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie.