II SA/Po 373/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. K.-D.. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] dnia 2014 r. II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wnioskiem z dnia 20 listopada 2014r. Pani A.K.-D. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego i zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012r., wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta, w zakresie ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem (bliźnięta) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na dzieci: M. D. i J. D. w kwocie 400 -zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2012r. do 31 października 2013r. i przyznania tego świadczenia w kwocie po 400,-zł na każde dziecko. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. (sygn. akt I OPS 15/13), w której stwierdzono, że powyższy dodatek przysługuje na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu Wnioskująca wskazała, że zaskarżona decyzja rażąco naruszyła art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014r. Burmistrz Gminy i Miasta na podstawie art. 145 §1 pkt 5 i 8, art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Jako przyczynę odmowy organ wskazał brak przesłanek określonych w art. 145 §1 k.p.a. Organ rozważył także przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i przyjął, że w przedmiotowej sprawie brak również podstaw do stwierdzenia nieważności. A. K.-D. w zażaleniu na powyższe postanowienie Burmistrza podniosła, iż organ I instancji rozstrzygając w wyżej opisanej decyzji o przyznaniu jej dodatku z tytułu opieki nad bliźniętami w okresie urlopu wychowawczego, naruszył art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem przyznał jej ten dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie, zamiast 800 zł miesięcznie. Przyznała, że w orzecznictwie sądów o administracyjnym istniały w tym zakresie odmienne interpretacje, jednak, w jej ocenie, organ orzekający, rozstrzygając sprawy swoich podopiecznych powinien kierować się przede wszystkim ich dobrem i wybrać interpretacje korzystniejszą dla strony. Zażądała rozpatrzenia sprawy w oparciu o art. 155 k.p.a. uwzględniając również art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 11 lutego 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 145 §1 k.p.a., art. 148 k.p.a. i art. 149 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Kolegium w motywach rozstrzygnięcia wskazało, że badane w niniejszym postępowaniu zażaleniowym postępowanie pierwszoinstancyjne, toczyło się w trybie nadzwyczajnym, którego przedmiotem było rozstrzygnięcie sprawy z wniosku strony, domagającej się weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania. Zatem nie ulega wątpliwości, że organy muszą w tym postępowaniu działać w oparciu o przepisy rozdz. 12 k.p.a., tj. art. 145 - art. 152. Organ nie miał podstaw do zmiany kwalifikacji prawnej wniosku strony. Weryfikacja powyższej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., którą sugeruje strona w zażaleniu, wymaga złożenia odrębnego wniosku do organu I instancji i zbadania sprawy w tym trybie. Następnie Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., przyczyną wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną mogą być okoliczności wymienione w pkt. 1-8. Przyczyną może też być orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została decyzja (art. 145a k.p.a.). Podkreślono, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 §3 k.p.a.) i tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Kolegium stwierdziło, że Pani A.K.-D. miała interes prawny do występowania z wnioskiem, bowiem była stroną wcześniej toczącego się postępowania. Brak więc było przeszkód o charakterze podmiotowym do wznowienia postępowania. Należało dalej zbadać istnienie podstaw wznowieniowych, wynikających z art. 145 §1 k.p.a. W ocenie Kolegium strona we wniosku z dnia 20 listopada 2014r. nie wskazała żadnej podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 §1 pkt 1-8 kpa, nie wykazała też podstaw z art. 145a k.p.a., a zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy było niedopuszczalne. Organ I instancji wziął pod rozwagę ewentualne wystąpienie przesłanki z pkt 5 i 8, jednak nie dopatrzył się ich istnienia w niniejszej sprawie. Ocenę tej kwestii, szczegółowo uzasadnioną przez organ orzekający, Kolegium w pełni podzieliło. Jednocześnie Kolegium argumentowało, że wskazane przez stronę naruszenie prawa może być ewentualnie podstawą weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności, jednak tylko wówczas, gdy naruszenie prawa będzie miało charakter rażący, co oznacza oczywistą sprzeczność z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy przyjął, że błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną nie mieści się w przesłankach nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Pani A. K.-D. wnosząc o jego uchylenie lub zmianę. Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na uchwałę NSA z 26 czerwca 2012r. oraz naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, gdyż wszelkie wątpliwości prawne interpretowane są na niekorzyść strony skarżącej. W odpowiedzi na skargą Kolegium wniosło o jej oddalenie powołując się argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że weryfikacja decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga złożenia odrębnego wniosku do organu I instancji i zbadania sprawy w tym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu było postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w okresie korzystania z urlopu wychowawczego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta z [...] listopada 2012r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowi przepis art. 145 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przyczyną wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną mogą być okoliczności wymienione w pkt. 1-8. Dwie dalsze przyczyny wznowienia ustawodawca wskazał w art. 145a k.p.a. i 145b k.p.a. Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia ograniczone są jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. i 145b k.p.a. Wznowienie postępowania ma charakter wyjątku, godzi bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Wobec tego wykładnia przesłanek wznowienia winna mieć charakter zwężający. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). W myśl art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.). Prawidłowo przyjęły organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, że skarżąca A. K.-D. miała interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] listopada 2012r., bowiem była jego stroną. Podstawami do wznowienia postępowania, wynikającymi z art. 145 §1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną są: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Organ administracji I, jak i II instancji dokonały analizy powyższych podstaw wznowienia i słusznie przyjęły, że żadna z nich w niniejszej sprawie nie zachodzi. W niniejszej sprawie skarżąca wskazywała bowiem na fakt podjęcia przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z 26 czerwca 2014r. w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego, w myśl której dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci (sygn. akt I OPS 15/15, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Wskazana przez skarżącą przesłanka wznowienia nie stanowi ujawnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, ale już istniejących w dniu wydania kwestionowanej decyzji i nie znanych organowi orzekającemu w sprawie. Nie zaistniała zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego o jakiej mowa w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Prawidłowo organy oceniły brak przesłanki wznowienia opisanej w pkt 8 art. 145 §1 k.p.a. dotyczącej zmiany wcześniej wydanej decyzji lub orzeczenia sądu. Podstawa ta zachodzi wtedy, gdy decyzja administracyjna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Regulacja ta nawiązuje zatem do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Ponadto wcześniejsza decyzja może np. określać warunki wydania tej drugiej, z tego też względu może stanowić dla niej swoistą podstawę prawną. Mając powyższe na uwadze, przyjąć należy, że powyższa podstawa wznowienia, z uwagi na wydanie powołanej przez skarżącą uchwały NSA, także nie zaistniała. Nadto, z samego brzmienia pozostałych podstaw wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6-7 k.p.a. wynika niespornie, że brak podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Z drugiej jednak strony organy pominęły, że po zakończeniu postępowania wznowieniowego, które nie dało rezultatu uchylenia zaskarżonej decyzji, można domagać się uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., art. 155 k.p.a. czy art. 161 k.p.a. W orzecznictwie jednolite jest stanowisko, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), co też organy oceniły i rozpatrzyły, dając wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z treści wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego i zmianę decyzji z [...] listopada 2014r. i jeszcze bardziej precyzyjnie z treści odwołania z 28 grudnia 2014r. wynika tymczasem, że skarżąca wystąpiła również z wnioskiem o zmianę kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 2012r. w trybie art. 155 k.p.a. Nie jest zatem tak jak wskazują organy, że po zakończeniu postępowania wznowieniowego skarżąca dopiero ma wystąpić z kolejnym wnioskiem o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż taki wniosek skarżąca wyraźnie już złożyła. Organy winny, więc w tym trybie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć w oparciu o wszelkie zasady prawidłowego postępowania administracyjnego. Na marginesie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że na podstawie art. 155 k.p.a. można dokonać zmiany decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami lub decyzji prawidłowych. Ponadto, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10, przepis ten otwiera - możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 339/10, LEX nr 745219 i z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 164/10, LEX nr 745112). Stanowisko to należy w pełni zaakceptować. Nadto zwrócić należy uwagę na konieczność zindywidualizowania w konkretnej sprawie wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy ponownie analizowanej w trybie art. 155 k.p.a. (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 1987 r., sygn. akt III SA 1048/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 50 "ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa". W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta z [...] grudnia 2014r., jak orzeczono w punkcie I wyroku. W pkt II wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny zasadności wniosku o zmianę decyzji z [...] listopada 2012r. w trybie art. 155 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej.