II SA/Po 373/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania J. B., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] stycznia 2021 r., [...], [...], a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją objętą odwołaniem nakazano K. B. i J. B. (inwestorom i właścicielom) rozbiórkę obiektu budowlanego – gospodarczego o wymiarach [...] m x [...] m, zlokalizowanego w O. przy ul. [...], na działce [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., [...] Prezydent Miasta O. (zwany dalej "Prezydentem"), w toku postępowania podatkowego, zwrócił się do Inspektora Powiatowego o weryfikację, czy obiekt budowlany – gospodarczy na działce [...] przy ul. [...] w O. jest obiektem trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz czy posiada fundamenty i dach (k. 1-4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na skutek wezwania Inspektora Powiatowego z dnia [...] lutego 2020 r., [...] (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Prezydent uzupełnił poprzednie wystąpienie o dane o osobach właścicieli nieruchomości (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu [...] czerwca 2020 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził kontrolę na terenie działki [...]. Stwierdził posadowienie na niej obiektu budowlanego ze ścianami z płyt ogrodzeniowych z dachem dwuspadowym krytym gontem bitumicznym (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się do Starosty [...] w O. (zwanego dalej "Starostą") o udzielenie informacji, czy J. B. i K. B. dokonali zgłoszenia budowy budynku gospodarczego/garażowego na działce [...] przy ul. [...], względnie czy uzyskali na taki obiektu pozwolenie na budowę (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Starosta odpowiedział, że w rejestrach nie odnaleziono zapisów świadczących o tym, iż na kontrolowany obiekt nie udzielono pozwolenia na budowę, jak również, że złożono zgłoszenie (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] września 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości budowy budynku gospodarczego na działce [...] (k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] września 2020 r. Inspektor Powiatowy wezwał właścicieli nieruchomości do wskazania i udowodnienia daty pobudowania spornego budynku oraz wskazania osoby inwestora (k. 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] września 2020 r. J. B. odpowiedział, że najprawdopodobniej budynek zrealizowano w 2012 r. On wraz z małżonką nie gromadził materiałów na piśmie, mogących potwierdzać datę budowy (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie do akt włączono wydruki z publicznie dostępnych danych przestrzennych (zdjęcia lotnicze) ukazujące stan działki [...] w poszczególnych latach: w 2008, 2011 i 2012 r. (k. 42-44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] września 2020 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Prezydenta o wskazanie, czy sporny obiekt jest zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ustaliwszy datę powstania obiektu (2011-2012 r.) Inspektor Powiatowy zwrócił się ponownie do Starosty o zweryfikowanie, czy dla budynku gospodarczego na działce [...] udzielono pozwolenia na budowę, bądź czy dokonano zgłoszenia (k. 46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W treści pisma z dnia [...] października 2020 r., [...] Prezydent przedstawił ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] (k. 50 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z kolei Starosta poinformował, że dla budynku gospodarczego na działce [...] nie odnotowano ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Po powiadomieniu stron o zakończeniu kompletowania materiału dowodowego (k. 52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) J. B. zwrócił się pismem z dnia [...] listopada 2020 r. o doręczenie mu zebranej w sprawie dokumentacji (k. 56 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wobec powyższego [...] grudnia 2020 r. wezwano J. B. do uiszczenia opłaty skarbowej za sporządzenie kopii materiału dowodowego (k. 57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., 10.2021, [...] Inspektor Powiatowy nakazał K. B. i J. B. rozbiórkę obiektu budowlanego – gospodarczego na działce [...]. Wskazał, że zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] lutego 2005 r. (w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. obszaru w rejonie ulicy [...] – uw. Sądu) dla terenu [...] obowiązuje nakaz stosowania dachów symetrycznych, a badany budynek ma dach niesymetryczny. Obiekt nie jest zatem zgodny z prawem miejscowym (k. 58-59 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odwołanie od decyzji złożył J. B. podkreślając, że do protokołu wcześniej przeprowadzonej kontroli jego działki złożył oświadczenie dokonanym osobiście zgłoszeniu zamiaru realizacji weryfikowanego obiektu. Przygotowując odwołanie odnalazł potwierdzenie tego faktu w postaci wezwania Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. do usunięcia braków w przedłożonym zgłoszeniu (k. 5 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Otrzymawszy odwołanie, pismem z dnia [...] marca 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki zwrócił się do Starosty o sprawdzenie, czy J. B. dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce [...]. Organ odwoławczy nadmienił przy tym, że wedle oświadczenia skarżącego, [...] sierpnia 2010 r. skierowano do niego wezwanie do usunięcia braków zgłoszenia (k. 9 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Stosownie do znajdującej się w aktach notatki służbowej dnia [...] marca 2021 r. odbyła się rozmowa telefoniczna pomiędzy pracownikami Inspektoratu Wojewódzkiego i Starostwa Powiatowego, w trakcie której ustalono, że pismem [...] sierpnia 2010 r. J. B. i K. B. dokonali zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce [...], a od zgłoszenia tego nie wniesiono sprzeciwu (k. 13 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pracownik Starostwa przekazał także kopię zgłoszenia i związanej z nim dokumentacji. Materiały te włączono do akt (k. 10-12 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "K.p.a."), uchylił decyzję Inspektora Powiatowego, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że wobec ustalenia (w trakcie postępowania drugoinstancyjnego), że wpłynęło jednak do Starosty zgłoszenie budowy budynku gospodarczego, należało ponowić postępowanie i zweryfikować, czy od zgłoszenia wniesiono sprzeciw, względnie sprawdzić, czy obiekt odpowiada cechom podanym w przedstawionym zgłoszeniu. Od decyzji kasacyjnej Inspektora Wojewódzkiego J. B. wniósł sprzeciw domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji. Wypowiadając się z pewnym dystansem J. B. wskazał, że w sprawie różne instytucje przez ponad rok ustalają, czy istniejąca na jego działce "szopa na graty" jest budynkiem, a w tym kontekście także, czy powinno się od niej uiszczać daniny (stwierdzenie to padło w kontekście prowadzonego odrębnie postępowania w sprawie podatku od nieruchomości – uw. Sądu). Skarżący zarzucił Inspektorowi Wojewódzkiemu, że ten w decyzji wypowiada się nieprecyzyjnie, wskazując na chociażby takie zwroty jak "dokumentacja potwierdzająca legalność" obiektu. Zaznaczył dalej, że w jego ocenie nie ma potrzeby prowadzenia dalszych ustaleń ze Starostą co do faktu złożenia przez niego zgłoszenia dotyczącego budowy spornego budynku gospodarczego. Okoliczności wskazują, że budowa była zgodna z prawem. Wobec uwag organu, skarżący oświadczył, że od zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. W odpowiedzi na sprzeciw Inspektor Wojewódzki wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Inspektor Wojewódzki w okolicznościach sprawy zobligowany było uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy. Sąd – opierając się na doświadczeniach w zakresie społecznego odbioru decyzji kasacyjnych (uchylających decyzję organu pierwszej instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia) – przyjmuje, że sprzeciw J. B. od decyzji kasacyjnej Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] jest zapewne powodowany poczuciem zaniepokojenia skarżącego co do dalszych kierunków postępowania. J. B. także uważa, że postępowanie w sprawie legalności obiektu budowlanego na jego działce – wobec ujawnienia faktu złożenia przez niego w 2010 r. zgłoszenia budowy – w ogóle nie powinno się toczyć. W kontekście powyższego warto podkreślić, że decyzja kasacyjna nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony swojego interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą) nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jest jedynie rozstrzygnięciem wskazującym organowi pierwszej instancji na konieczność skorygowania postępowania w płaszczyźnie proceduralnej. Przechodząc do elementów procedury sądowoadministracyjnej – na które też należy w tym miejscu zwrócić uwagę – Sąd podkreśla, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie "skargą", co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2021 r., [...], [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn zm., dalej "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi wreszcie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł wykroczyć w swych rozważaniach poza zarzut dotyczący art. 138 § 2 K.p.a. Przy tej okazji warto zasygnalizować, że poprzez ograniczenie zakresu kognicji sądu administracyjnego, w przypadku środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji, ustawodawca dążył do maksymalnego uproszczenia procedury sądowej i przyspieszenia kontroli decyzji kasacyjnych. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania przez Inspektora Wojewódzkiego decyzji kasacyjnej. Decyzja z art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana przez organ odwoławczy, gdy stwierdzone zostanie naruszenie przepisów postępowania, skutkujące tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak już wskazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia nakaz rozbiórki Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2021 r., [...], [...] został wydany w oparciu o założenie, że w odniesieniu do obiektu na działce [...] nie dokonano zgłoszenia budowy. Można w tym miejscu nadmienić (w kontekście nieco ironicznych uwag J. B. wyrażonych w sprzeciwie pod adresem organów), że założenie to przyjęto po części z jego winy, gdyż tenże wezwany pismem z dnia [...] września 2020 r.. [...] do wskazania daty budowy budynku i przedstawienia na to dowodów (k. 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wskazał na rok 2012, jak i dodał, że "nie gromadził żadnych materiałów piśmienniczych i tym podobnych" dotyczący obiektu (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pomimo więc, że było to w jego interesie, nie wysilił się na wsparcie organu w ustaleniach dotyczących legalności obiektu. Sąd oczywiście odnotowuje, że w trakcie kontroli w dniu [...] czerwca 2020 r. J. B. wyjaśniał, iż złożył zgłoszenie (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), jednak nie wskazał kiedy ani, że dotyczyło ono dawnego adresu nieruchomości: Staroprzygodzka 114B (adres według protokołu i obecnie podawany przez skarżącego to Przyjacielska 2) (zob. k. 12 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Dopiero, gdy w decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r., [...], [...] Inspektor Powiatowy wyjaśnił, iż wedle ustaleń w odniesieniu do obiektu nie złożono zgłoszenia, J. B. podjął się weryfikacji posiadanych archiwów, w następstwie czego – jak się okazało – był w stanie precyzyjnie podać, że postępowanie w sprawie zgłoszenia budowlanego toczyło się w 2010 r., a on jest nawet w posiadaniu jednego z pism z procedury zgłoszeniowej datowanego na [...] sierpnia 2010 r. Oznacza to, że na etapie odwoławczym skarżący przywołał ważne okoliczności faktyczne, które umożliwiły zidentyfikowanie procedury zgłoszeniowej sprzed 10 lat i zrodziły konieczność ukierunkowania administracyjnego postępowania wyjaśniającego na kwestię możliwej legalności obiektu budowlanego. Istnieje więc potrzeba powtórzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, gdyż to – wobec niewłaściwych ustaleń Inspektora Powiatowego – toczyło się przy założeniu, że dla spornego obiektu zgłoszenia w ogóle nie złożono. Zdaniem Sądu stwierdzenie niepełnych ustaleń organu pierwszej instancji jak i ujawnienie faktu rejestracji procedury zgłoszenia dla spornego obiektu z 2010 r. pozwala twierdzić o naruszeniu przepisów postępowania i o koniczności powtórzenia postępowania administracyjnego (w tym sensie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Inspektor Wojewódzki nie naruszył zatem art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu Sąd wyjaśnia skarżącemu, że Inspektor Wojewódzki nie mógł na obecnym etapie sprawy (uchylając decyzję Inspektora Powiatowego) umorzyć postępowania w pierwszej instancji. Po pierwsze podkreślenia wymaga, że ujawnienie rejestracji procedury zgłoszeniowej z 2010 r. prowadzonej przed Starostą nastąpiło dopiero przed organem odwoławczym, a zatem – skoro jest to okoliczność nowa, a zarazem mająca zasadnicze znaczenie dla kierunku rozważań – wszystkie kwestie z tym związane powinny być badane i oceniane przez organ pierwszej instancji. Po drugie wreszcie, wcale nie jest definitywnie przesądzone, jak sugeruje J. B. w sprzeciwie, że "dopełnił wszelkich obowiązków wynikających z przepisów prawa zgłaszając zamiar realizacji rzeczonej inwestycji przed jej wykonaniem, a inwestycja jest wykonana zgodnie z Prawem budowlanym". Przed Inspektorem Wojewódzkim ujawniono fakt rejestracji procedury zgłoszeniowej, natomiast kwestią otwartą pozostaje zweryfikowanie, czy zrealizowany obiekt odpowiada prawu i zgłoszeniu. W tym celu Inspektor Powiatowy obowiązany będzie pozyskać akta zgłoszeniowe i dokonać stosowych sprawdzeń. Wracając do argumentacji sprzeciwu Sąd końcowo wyjaśnia, że nieadekwatne są lekceważące wypowiedzi skarżącego, który opisuje postępowanie administracyjne jako opieszałe i niepotrzebne (mające się toczyć wobec "szopy na graty"). Z punktu widzenia rygorów Prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy mamy do czynienia z dużymi obiektami budowlanymi czy prostymi budynkami lub budowlami. Każde z nich mogą być badane pod kątem legalności procesu budowy. Jak wynika z akt, obiekt nazywany przez J. B. "szopą", jest budynkiem gospodarczym. Skarżący zdaje sobie z tego sprawę, gdyż sam tak zakwalifikował go w złożonym zgłoszeniu z [...] sierpnia 2010 r. Budynek ten został skontrolowany, a że początkowo nie ujawniono żadnej dokumentacji jego dotyczącej, postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego musiało być wszczęte i prowadzone. Jak wiadomo, obecnie przez organem odwoławczym ujawniono fakt zgłoszenia budowy obiektu. Inspektor Wojewódzki miał więc podstawy do uchylenia decyzji Inspektora Powiatowego, a ten ostatni powinien podjąć czynności dotyczące sprawdzenia prawidłowości wykonania budynku. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Inspektora Wojewódzkiego uchybienia proceduralne uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z opisanych powodów nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.