II SA/Po 376/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Teresa Matuszewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005r. przy udziale sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "A" w T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa "A" w T. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Długaszewska /-/ Beata Sokołowska /-/ M. Kosewska Decyzją nr [...] z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - działając na podstawie art. 104 § 1, 2 kpa oraz art. 4, 25 i 27 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zmian. ) oraz art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. Nr 132, poz. 622 ) - nakazał po rozpatrzeniu protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...] listopada 2002r., zarządził doprowadzić do należytego stanu sanitarno - technicznego wiaty przystanków PKS w miejscowościach P., G., M., K., K., D., D. oraz F. w terminie do dnia [...] kwietnia 2003 r. Adresatem tego nakazu zostało Przedsiębiorstwo "A" w T. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w trakcie kontroli sanitarnej przedmiotowych wiat przystankowych w miejscowościach wyżej wymienionych stwierdzono brudne ściany, uszkodzone dachy i ubytki cegieł w ścianie. Jako podmiot zobowiązany do przywrócenia ich właściwego stanu sanitarno - technicznego uznano przy tym Przedsiębiorstwo "A" w T. jako użytkownika wiat. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji Przedsiębiorstwo "A" w T. wniosło o uchylenie powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym czynności te należą do obowiązkowych zadań własnych gminy. Według odwołującego, Gmina M. jako jedyny właściciel spornych wiat przystankowych jest zobowiązana do administrowania tymi przystankami oraz utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym. Przedsiębiorstwo "A" nie jest przy tym użytkownikiem, ani podmiotem władającym w jakikolwiek sposób przystankami. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie I instancji. Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 5 ust. 3 powyżej cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, według którego uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z przystanków komunikacyjnych należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo "A" w T. zażądało uchylenia w całości decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako niezgodnej z prawem materialnym. Strona skarżąca podniosła, że nie jest właścicielem wiat, ani nie zawierała żadnych cywilnoprawnych umów dotyczących ich użytkowania, wobec czego to nie ona, a Gmina M. powinna być adresatem przedmiotowego nakazu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Niniejsza sprawa zainicjowana wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmian.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organ inspekcji sanitarnej I instancji podał jako podstawę prawną swojej decyzji - nakazującej Przedsiębiorstwu "A" w T. doprowadzenie przedmiotowych wiat przystankowych do należytego stanu sanitarno-technicznego - art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zmian.). Zgodnie jednak z jego brzmieniem podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie czystości i porządku na terenie gmin są właśnie gminy i to w ramach wykonywania obowiązkowych zadań własnych (art. 3 ust. 1 ustawy). Szczegółowe obowiązki gminy w tym zakresie określone są w art. 3 ust. 2 ustawy. Dopiero w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego oraz w jego odpowiedzi na skargę powołano się na przepis art. 5 ust. 3 powyższej ustawy, zgodnie z którym uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z przystanków komunikacyjnych należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej. W ocenie Sądu przepis ten nie mógł być jednak zastosowany w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż czyni on wyjątek od opisanej powyżej zasady utrzymywania czystości i porządku przez gminy czy właścicieli nieruchomości (art. 5 ust. 1 ustawy), uznając jednoznacznie przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej - a więc również i przystanki autobusowe - za jedyne podmioty odpowiedzialne za usuwanie z nich rozmaitych zanieczyszczeń (zob. m.in. W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005). Chodzi tu jednak wyłącznie o nakaz sprzątania i usuwania błota, śniegu, lodu czy ewentualnie innych zanieczyszczeń. Niniejsza sprawa dotyczy natomiast wydania nakazu doprowadzenia wiat przystanków PKS położonych na terenie różnych miejscowości Gminy M. do należytego stanu sanitarno-technicznego. Kontrole sanitarne tych wiat - przeprowadzone w dniach [...] kwietnia 2002r. oraz [...] listopada 2002 r. (k. 1 i 23 akt administracyjnych) - stwierdziły znaczny stopień ich zdewastowania, m.in. brudne ściany, uszkodzone dachy, ubytki cegieł w ścianie czy zniszczone ławki. Z tego względu należało uznać, że doprowadzenie tych wiat do należytego stanu sanitarno-technicznego wiąże się nie z tylko z koniecznością usunięcia zanieczyszczeń z ich ścian - co ewentualnie uzasadniałoby zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i skierowanie nakazu do strony skarżącej. Rodzaj zniszczeń stwierdzonych w przedmiotowych wiatach uzasadnia bowiem konieczność przeprowadzenia ich gruntownego remontu, polegającego na naprawie dachów, uzupełnieniu cegieł w ścianach czy wymianie ławek. Prace tego typu nie należą z pewnością do czynności, które można by nakazać na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy przedsiębiorcom użytkującym przystanki autobusowe. Z tego względu należało uznać, że organy inspekcji sanitarnej błędnie przyjęły, iż podstawą zobowiązania strony skarżącej do wykonania zaleceń z zakresu nadzoru sanitarnego mógł być przepis art. 5 ust. 3 powyższej ustawy. Ich obowiązkiem było zatem jednoznaczne ustalenie, kto jest właścicielem przedmiotowych wiat przystanków i określenie w ten sposób prawidłowego adresata decyzji, wydanej w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. - Dz. U. Nr 90 z 1998r., poz. 575 ze zmian.). W toku postępowania administracyjnego zarówno strona skarżąca jak i Gmina M. stwierdzały bowiem, że nie są właścicielami tych wiat. Ustalono jedynie, iż Gmina M. sfinansowała ich budowę (k. 17 akt administracyjnych). W toku postępowania nie stwierdzono również, by istniała umowa określająca wzajemne prawa i obowiązki pomiędzy Gminą a użytkownikiem przystanków, a dotycząca w szczególności utrzymania czystości i porządku w obrębie tych przystanków ( k. 16 akt ). Kwestie te winny zatem zostać szczegółowo wyjaśnione, szczególnie w kontekście umowy przedłożonej przez stronę skarżącą w niniejszym postępowaniu sądowym ( k. 22 akt ). Została ona zawarta w dniu [...] września 1987r. pomiędzy Urzędem Gminy w M. a Krajową Państwową Komunikacją Samochodową Oddział w T., czyli poprzednikiem prawnym strony skarżącej, a dotyczyła budowy i bieżącego utrzymania - sprzątania, konserwacji i napraw - zadaszeń oraz innych urządzeń na przystankach. Obowiązki te na mocy § 1 i § 6 umowy obciążały terenowe organy administracji państwowej, które określono jako "inwestora i właściciela tych urządzeń-. Należałoby w związku z tym ustalić, czy umowa ta ( lub aneksy zawarte do niej w okresie późniejszym) wywołuje jeszcze jakiekolwiek skutki prawne i ewentualnie jakiego rodzaju. Biorąc pod uwagę powyżej przytoczone okoliczności należało uznać, że organy I i II instancji wydając swoje decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku) o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), co miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c), art. 200 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmian.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/W. Długaszewska /-/ B.Sokołowska /-/ M. Kosewska