II SA/Po 379/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę Uzasadnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], działając na podstawie przepisów art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r., poz. 1659), art. 17 pkt 1, 127 §2 i art. 138 § 1 pkt 1kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania W. G. od decyzji Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] 251. 2017, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia [...] października 2017 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy m.in. w formie zasiłku okresowego na okres do czasu powrotu do zdrowia i uzyskania zdolności do pracy. Wnioskujący zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu d.s. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2017r. zaliczony został do grona osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jest niezdolny do pracy, orzeczenie wydano do dnia [...].08.2019r. Pracownicy Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. usiłowali przeprowadzić z wnioskującym wywiad ale ten odmówił wizycie wyznaczonej na dzień 10.11.2017r. usprawiedliwiając się niestosownością przyjęcia pracowników w miejscu zamieszkania. Kolejna próba kontaktu z wnioskującym o pomoc wyznaczona na dzień 24.11.2017r. nie odniosła zamierzonego skutku wobec nieobecności zainteresowanego. Organ nadto wzywał wnioskującego o uzupełnienie dokumentacji w związku ze złożonym wnioskiem o pomoc finansową zaznaczając czym skutkować będzie brak odzewu. W odpowiedzi na wezwania organu wnioskujący o pomoc poprosił o usprawiedliwienie i zwolnienie z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów. Wobec braku współpracy ze strony wnioskującego o przedmiotową pomoc finansową z pracownikiem socjalnym, i ze względu na brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania i ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, nie można było ustalić istnienie przesłanek uzasadniających udzielenie pomocy . decyzją z dnia [...].12.2017r. Burmistrz J. odmówił przyznania zasiłku celowego . W. G. wniósł w terminie odwołanie od ww. decyzji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił brak możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Strona nie współpracuje z pracownikami socjalnymi, gdyż nie przedstawia (choćby do wglądu) żądanych dokumentów. W. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dla niego krzywdząca i wniósł o przyznanie wnioskowanej pomocy socjalnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; dalej: "u.p.s."), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. 2. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż [...] zł miesięcznie. 4a. W przypadku podjęcia zatrudnienia przez osobę objętą kontraktem socjalnym pobierającą zasiłek okresowy, może być on wypłacany nadal niezależnie od dochodu, do dnia wynikającego z decyzji przyznającej zasiłek okresowy, nie dłużej jednak niż do 2 miesięcy od dnia, w którym osoba została zatrudniona. 4b. Zasiłek okresowy jest wypłacany niezależnie od dochodu w sytuacji określonej w ust. 4a nie częściej niż raz na 2 lata. 5. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. 6. Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł. Stosownie do treści art. 106 ust. 4 u.p.s. wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, poprzedzone musi być przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub na jego aktualizację, przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, w świetle art. 107 ust. 4a u.p.s. stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto zaznaczyć należy, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 107 ust. 5 u.p.s,). Z kolei, jak wynika z treści art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną – mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ze względu na to, że ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że tylko należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy może pozwolić organowi na wnikliwą ocenę sytuacji materialnej osoby zwracającej się o świadczenia z pomocy społecznej, a w konsekwencji – pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 1055/16 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważył, iż art. 11 ust. 2 u.p.s., dotyczący braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia. Zatem organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Stąd na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania, również w tym aspekcie, postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Osoba występująca o świadczenia z pomocy społecznej nie może zakładać bierności w ustaleniu okoliczności, które mogą świadczyć na jej korzyść. Wręcz przeciwnie, to od klienta pomocy społecznej należy oczekiwać chociażby minimum współpracy z pracownikiem socjalnym. Ponadto należy podkreślić, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki jej charakter oznacza, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści wydawanej decyzji, związaną z realizowaniem określonej (w zakresie przedmiotu decydowania) polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności; a zatem – czy organ prowadzący postępowanie nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po takim rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz ustalenie zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1794/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku celowego na wskazane we wniosku cele. Pomimo wezwania skierowanego do strony , skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów mających – z jednej strony – ukazać jego aktualną sytuację majątkową, a z drugiej strony – wykazać konieczność przyznania zasiłku okresowego. W przedmiotowej sprawie skarżący uniemożliwił organowi pomocowemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Kilkakrotne wizyty w miejscu wskazanym we wniosku jako miejsce zamieszkania okazały się bezskuteczne. Pomimo uprzednich pisemnych zapowiedzi, pracownicy socjalni nie zdołali spotkać się ze skarżącym w jego miejscu zamieszkania. W świetle powyższych okoliczności organy zasadnie uznały, że uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu, a tym samym weryfikacji informacji co do jego sytuacji majątkowej, stanowi naruszenie przez skarżącego obowiązku współdziałania z organem pomocowym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co skutkowało odmową jej przyznania. Wobec powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] odpowiadają obowiązującym przepisom prawa, stąd skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).