II SA/Po 38/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] i decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Długaszewska /-/ W. Batorowicz Komendant Powiatowy Policji w dniu [...] września 2006 r. działając na podstawie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 58, poz. 515 z 2003 r.), skierował M. Sz. na badanie lekarskie z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po spożyciu środka działającego podobnie do alkoholu, pouczając, iż na badania należy zgłosić się w terminie 30 dni od dnia otrzymania skierowania. Z uwagi na niepoddanie się przez wyżej wskazanego kontrolnym badaniom lekarskim w ustalonym terminie, Starosta Powiatowy w oparciu o przepis art. 61 k.p.a. w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami ( Dz.U. Nr 24, poz. 215 ze zm.) z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia M. Sz. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. ABT. M. Sz. w piśmie z dnia [...] 2007 r. skierowanym do Starosty Powiatowego wyjaśnił, iż nie poddał się badaniom lekarskim, ponieważ na takie badania nie został przez Starostwo Powiatowe skierowany. Wskazał również, że na takie badania skierował go Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia [...] 2006 r., jednak postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] 2006 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej. Z dołączonego do akt sprawy postanowienia Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. wynika, iż z urzędu zawieszono postępowanie w sprawie skierowania M.Sz. na badanie psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy prawo o ruchu drogowym. Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym orzekł o cofnięciu M.Sz. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. B z powodu niepoddania się kontrolnym badaniom lekarskim w ustalonym w skierowaniu terminie. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie, z którym decyzje o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wdaje starosta w razie niepoddania się badaniom lekarskim w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5, wskazał, iż od dnia wydania decyzji Starostwo Powiatowe nie otrzymało orzeczenia lekarskiego, które potwierdzałoby poddanie się badaniom kontrolnym przez skierowanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.Sz. żądając jego uchylenia. Odwołujący przyznał, że otrzymał skierowanie od Policji. Podniósł natomiast, że nie otrzymał żadnego pisma od Starosty. Zaznaczył, że pismem z dnia [...] września 2006 roku Komenda Powiatowa Policji skierowała go na badania. Następnie Komenda Powiatowa Policji postanowieniem z dnia [...] roku zawiesiła postępowanie w sprawie skierowania go na badania psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy prawo o ruchu drogowym. Zdaniem odwołującego, skoro sprawę jego badań psychologicznych Policja zawiesiła, nie był on zobowiązany poddać się badaniom i czekał na orzeczenie Sądu Grodzkiego. W konkluzji uzasadnienia odwołania strona podniosła, że Starosta nie miał prawa wydać niniejszej decyzji, bo nie skierował go na badania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a i art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż z akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji skierował M.Sz. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym. M. Sz. nie poddał się badaniu lekarskiemu, w związku z czym zasadnym było cofnięcie posiadanego przez niego uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Jak dalej wskazał organ, podnoszona przez odwołującego okoliczność, że Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia [...] r. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie skierowania M.Sz. na badanie psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, albowiem zawieszone postępowanie dotyczy skierowania na badanie psychologiczne i jest odrębnym postępowaniem od postępowania zakończonego skierowaniem na badania lekarskie z dnia [...] września 2006 r. M.Sz. w dniu [...] kwietnia 2007 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wskazaną wyżej decyzję, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż postępowanie w sprawie skierowania go na badanie lekarskie zostało zawieszone przez KPP. Starosta nigdy nie kierował skarżącego na takie badanie, nie doręczono mu decyzji w tym zakresie. Jak podniósł skarżący z przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy jasno wynika, że przed wydaniem decyzji Starosty z [...] r. powinien być skierowany nie na badania psychologiczne, a z powodu zastrzeżeń, co do stanu zdrowia ogólnego, a taki fakt, zdaniem skarżącego, nie miał miejsca. W związku z powyższym skarżący podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wewnętrzne sprzeczności i wydano ją z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., po rozpoznaniu skargi M.Sz., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skarga wniesiona przez M.Sz. zasługuje na uwzględnienie w całości, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Organ wskazał, iż podstawą postępowania w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3-5 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest istnienie obowiązku wynikającego z decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i nie dopełnienie tego obowiązku, mimo upływu wskazanego terminu. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium, obowiązek taki jednak nie powstał. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie wydana przez Komendanta Powiatowego Policji nie zawierała bowiem pouczenia o przysługującym kierowcy prawie odwołania się od niej, decyzji nie nadano także rygoru natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji należy uznać, iż nałożony nią obowiązek nie jest jeszcze wykonalny. Wobec braku pouczenia o prawie odwołania nie można bowiem przyjąć, iż minął termin do jego złożenia. Ponadto M.Sz. mógł być przekonany, iż wydane przez Komendanta Powiatowego Policji postanowienie o zawieszeniu postępowania dotyczy także skierowania na badania lekarskie, skoro podstawą obydwu skierowań było to samo zdarzenie. Z uwagi na powyższe Kolegium przyjęło, iż obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez M.Sz. nie stał się jeszcze wymagalny, stąd też wszczęcie postępowania przez Starostę W. w przedmiotowej sprawie jest przedwczesne. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn.zm.) polegającym na błędnym przyjęciu, iż wystawiane przez organ kontroli ruchu drogowego skierowanie na badanie lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem osoby, która kierowała nim w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu jest decyzją administracyjną, od której służy odwołanie, podczas, gdy z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że skierowanie na badanie nie ma formy decyzji administracyjnej i nie służy od niego odwołanie, a tym samym niezachowanie wskazanego w jego treści 30 dniowego terminu do zgłoszenia się na badania jest wystarczającą podstawą do wydania w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Zdaniem skarżącego powyższy zarzut uzasadnia zarówno literalne brzmienie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa o ruchu drogowym, jak i regulacje zawarte w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15). Ponadto, Prokurator zwrócił uwagę na fakt, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien był uwzględnić w całości skargę M.Sz. - to znaczy uznać za zasadne zarówno zarzuty oraz wnioski skargi, jak i wskazaną w niej podstawę prawną. Zdaniem Prokuratora, z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż powyższy wymóg nie został spełniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 października 2008 roku za Prokuratora Prokuratury Rejonowej stawiła się Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowana do Prokuratury Okręgowej A.O., która oświadczyła, iż podtrzymuje skargę wniesioną przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej z tym, że odstępuje od popierania zarzutu podniesionego w skardze rażącego naruszenia prawa tj. przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 140 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, podnosząc jednocześnie zarzut naruszenia art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd uznał, iż przy ich podejmowaniu doszło do naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną, będącą jednocześnie przedmiotem zarzutu skargi z dnia [...] października 2007 r. wniesionej przez Prokuratora było to, czy wystawione na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez organ kontroli ruchu drogowego skierowanie M.Sz. na badanie lekarskie jest decyzją administracyjną, od której służy odwołanie. Istnienie obowiązku wynikającego ze wskazanego wyżej skierowania - jego niedopełnienie, stanowiło podstawę wszczęcia przez Starostę Powiatowego postępowania w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Wprawdzie wskazany przepis nie określa formy prawnej skierowania, zauważyć jednak należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, iż z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie rozpatrywanej na gruncie wskazanego wyżej przepisu. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2008 r. I OSK 197/07 (...) brak jest logicznych argumentów do przyjęcia poglądu, iż skierowanie z tej samej przyczyny, (co skierowanie na badanie psychologiczne) przez ten sam organ (organ kontroli ruchu drogowego) na badanie lekarskie miałoby następować na innych zasadach niż w drodze decyzji administracyjnej" Jak dalej wskazał NSA "w przepisie art. 124 ust., 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym ustawodawca jednoznacznie postanowił, iż skierowanie na badanie psychologiczne następuje w drodze decyzji wydawanej przez organ kontroli ruchu drogowego. Przyczynę skierowania na badanie psychologiczne na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy stanowi stwierdzenie, że kierujący pojazdem silnikowym kierował nim w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Ta sama przyczyna jest przesłanką do kierowania przez organ kontroli ruchu drogowego na badanie lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) tejże ustawy". Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, iż prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skierowanie kierującego pojazdem silnikowym przez organ kontroli ruchu drogowego, tj. Komendanta Powiatowego Policji na badanie lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym następuje w formie decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 104 k.p.a. winna zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Jak wskazano również wyżej Prokurator odstąpił od popierania podniesionego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa tj. art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 140 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym zakresie, zdaniem Sądu, ocena Kolegium zawarta w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Z tego też względu, Sąd w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a uznając, iż akty poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji tj. decyzja Starosty z dnia [...] r. oraz decyzja Kolegium z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem prawa, tj. art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b. W świetle wskazanych wyżej okoliczności, zdaniem Sądu, ma rację Kolegium, iż przedwczesnym było przyjęcie przez orzekające organy, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w przepisie art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. b, uzasadniające pozbawienie skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Dalej zauważyć jednak należy, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wydana została na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W ocenie Sądu, przepis art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a stwarzając możliwość autokontroli przez organ, którego akt został zaskarżony do sądu administracyjnego, wskazuje jako warunek wydania aktu w tym trybie uwzględnienie skargi w całości. Analizując treść skargi z dnia [...] kwietnia 2007 r. wniesionej przez M.Sz. należy zauważyć, iż skarżący wnosząc o uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania, kwestionował przede wszystkim to, że Starosta nigdy nie kierował skarżącego na badania lekarskie, nigdy nie doręczono mu w tym zakresie żadnej decyzji. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wynika, iż organ nie uznał w całości zarzutów skargi za zasadne. Organ wskazał, że uwzględnia skargę w całości, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, za uzasadniony należy uznać podniesiony przez Prokuratora zarzut naruszenia przez Kolegium przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., wskazując jednocześnie na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. I OSK 581/07, w którym Sąd ten stwierdził, iż "oceniając w trybie autokontroli wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydając akt na podstawie art. 54 § 3 winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia najdalej idącego spośród wszystkich przysługujących mu środków prawnych wcale nie świadczy o uwzględnieniu skargi w całości." Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni poczynione wyżej rozważania w zakresie wykładni przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonując oceny, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, spełnione zostały przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz wydania decyzji w trybie art. 140 pkt 4 lit. b wskazanej ustawy. Wobec powyższego, uznając, iż wskazane wyżej uchybienia miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1, art. 135, i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ W.Długaszewska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak MK