II SA/Po 38/13

Dnia 14 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 roku sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Decyzją z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...), znak (...), Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz, na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt. 2. oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. "A" z siedzibą w P., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie linii kablowej SN 15kV na terenie działek nr (...), (...), (...) oraz na części działek o nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) położnych w Z., ul. (...). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu (...) grudnia 2011 r. Z. K. – właściciel działki nr (...), reprezentowany przez radcę prawnego – A. P. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzut "zbędności" linii kablowej SN 15kV, brak uzgodnienia jej przebiegu ze skarżącym oraz niestaranność towarzyszącą opracowaniu. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że inwestycja, której dotyczy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi element szerszego przedsięwzięcia, jakim jest budowa obiektów mieszkaniowych wielokondygnacyjnych oraz wielorodzinnych. Z uwagi na trwające postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne przedsięwzięcie powyższe nie będzie dalej realizowane. Stąd wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uznać należało za przedwczesne. Do odwołania załączono ksero decyzji, w której zakreślono niestaranności (błędy), jakich dopuścić miał się organ I instancji, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 listopada 2011 r., sygn. akr II SA/Po 671/11, mocą którego zawieszono postępowanie sądowe prowadzone ze skargi Z. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2011 r. w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez "A" polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego, skierowane do pełnomocnika skarżącego pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również pismo pełnomocnika skarżącego skierowane do Prokuratury Rejonowej z dnia (...) listopada 2011 r., a dotyczące zabudowy działek w Z. Pismem z dnia (...) maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało pełnomocnika Z. K. – radcę prawnego A. P. do przedłożenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pełnomocnictwa do działania w imieniu Z. K. oraz do sprecyzowania zarzutów odnoszących się do powyższej decyzji poprzez określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu wezwania, zgodnie z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać żądania będące przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Ponieważ wniesiono pismo, nazwane "odwołaniem" nie spełniało tych wymogów, konieczne było wezwanie pełnomocnika do jego sprecyzowania. Pismem z dnia (...) maja 2012 r. pełnomocnik Z K. – radca prawny A. P. przedstawił pełnomocnictwo oraz wyjaśnił, że precyzowanie zarzutów co do aktu obciążonego balastem jest utrudnione. W jego ocenie uzasadnienie decyzji wskazuje na błędne przedstawienie przebiegu postępowania, gdyż "środkowy fragment str. 3 decyzji dowodzi, że organ winien jego zamieszczenie uzasadnić, co mogłoby naprowadzić go do usunięcia w całości balastu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2012 r., nr (...), na postawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. K. W ocenie Kolegium, art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza dodatkowe warunki dotyczące treści odwołania od decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, ograniczając w ten sposób ogólne zasady wnoszenia odwołania od decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium zarówno pismo nazwane odwołaniem, jak i późniejsze pismo z dnia (...) maja 2012 r. nie zawiera elementów, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie organ II instancji wskazał, że w postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania przepis art. 64 K.p.a. umożliwiający pozostawienie pisma bez odwołania. Stąd też, nieuzupełnienie w terminie braków odwołania musiało skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. K., reprezentowany przez radcę prawnego – A. P. zarzucając mu naruszenie art. 7 oraz art. 134 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu I instancji posiadała treść zbędną oraz cześć historyczną, z czym nie zgadzał się skarżący. Dodatkowo decyzja Burmistrza nie uwzględniała stanu sporów zawisłych na tle inwestycji Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. "A" z siedzibą w P. Zdaniem skarżącego treść odwołania była stosowna do treści decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia stanowiącą instytucję procesową, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Celem odwołania jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy, co nadaje mu charakter środka prawnego renowacyjnego. Wniesienie odwołania przesuwa sprawę do wyższej instancji. Zgodnie z treścią art. 128 K.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi, co do treści odwołania. Wprowadza je m.in. przepis art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Biorąc pod uwagę zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i regulację zawartą w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy przyjąć, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinno czynić zadość wymogom formalnym określonym w Kodeksie, natomiast w odniesieniu do części uzasadniającej jego wniesienie powinno odpowiadać warunkom wskazanym w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sformalizowanie treści odwołania ma zapobiec wykorzystywaniu tej instytucji wyłącznie w celu blokowania procesu inwestycyjnego. Jak bowiem wyjaśnia się w doktrynie regulacja, zawarta w powołanym powyżej przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma za zadanie zagwarantować racjonalność (celowość) odwołania, tak, by było wnoszone w przypadkach uzasadniających podejrzenie pewnych ograniczeń wobec odwołującego się, tak aby wpłynąć na zmniejszenie liczby bezzasadnych odwołań, powodujących odsunięcie w czasie wydania decyzji ostatecznej (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 432). Jednocześnie Sąd podkreśla, że ocena, czy zostały spełnione zaostrzone kryteria dotyczące warunków formalnych związanych z treścią odwołania nie jest tożsama z zasadnością podniesionych zarzutów. Innymi słowy z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na tym etapie postępowania do dokonywania przez organ odwoławczy oceny zasadności wniesionego odwołania. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze – uznało, że wniesione odwołanie nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu stanowisko powyższe uznać należało za błędne. Analiza datowanego na dzień (...) grudnia 2011 r. (data wpływu do organu – (...) grudnia 2011 r.) odwołania wskazuje, że zawiera ono wszystkie wymagane elementy. Po pierwsze zawiera ono zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że należą do nich: 1) zbędność planowanej linii kablowej; 2) brak podjęcia z nim uzgodnień, co do przebiegu linii przechodzącej przez jego nieruchomość; 3) niestaranność towarzysząca opracowaniu. Odwołanie zawiera również istotę oraz zakres żądania będącego przedmiotem odwołania (uchylenie zaskarżonej decyzji) oraz dowody uzasadniające to żądanie. Do odwołania załączono bowiem pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2011 r. oraz decyzję organu I instancji, w której zakreślono fragmenty z którymi nie zgadza się skarżący. Dodatkowo do odwołania załączono postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 listopada 2011 r., sygn. akr II SA/Po 671/11, mocą którego zawieszono postępowanie sądowe prowadzone ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2011 r. w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez "A" polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego, skierowane do pełnomocnika skarżącego pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również pismo pełnomocnika skarżącego skierowane do Prokuratury Rejonowej z dnia (...) listopada 2011 r., a dotyczące zabudowy działek w Z. Wszystkie powyższe dokumenty miały, w ocenie skarżącego przesądzać, że w sprawie spełniona jest przesłanka zbędności dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Innymi słowy skarżący starał się wykazać, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Abstrahując od wagi, czy też przydatności przedstawionych dowodów (czego na tym etapie organ jednakże nie ocenia), poza sporem pozostaje, ze skarżący zrealizował dyspozycję normy określonej w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można również oczekiwać by skarżący przedstawił dowody na okoliczność nieprzeprowadzenia z nim uzgodnień, co do przebiegu linii energetycznej przez jego działkę. Natomiast w świetle powyższego zarzutu, negującego fakt przeprowadzenia uzgodnień, organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę winien ocenić, czy zgodnie z obowiązującymi przepisami takie uzgodnienie w ogóle było konieczne, i w zależności od dokonanej oceny ustalić, czy miało ono miejsce. Jest to jednakże następny etap – etap merytorycznego rozpoznania odwołania. Sąd raz jeszcze podkreśla, że spełnienie wymagań formalnych, o jakich mowa w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być utożsamiane z prawidłowością podniesionych zarzutów, czy też jakością przedstawionych dowodów. Dopiero na etapie merytorycznej oceny wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest uprawnione do podjęcia ustaleń dotyczących zasadności wniesionego odwołania. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium dokonało bowiem wadliwej interpretacji art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane jest do dokonania merytorycznej oceny odwołania wniesionego przez skarżącego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.