II SA/Po 380/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006r. przy udziale sprawy ze skargi D. G., R. G., A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2006r. nr [...] [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 455zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/W. Batorowicz /-/J. Szaniecka /-/St. Małek Burmistrz N. decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku magazynowo-gospodarczego położonego w G. na działce o numerze ewidencyjnym nr [...]. Właścicielka nieruchomości sąsiedniej o nr [...] – I. W. - pismem z dnia [...] października 2004r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy ustalonych dla powyższej inwestycji. Podniosła, że nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. Skutkiem powyższego nie brała udziału w tym postępowaniu. Tymczasem inwestorzy prowadzą na swojej nieruchomości działalność produkcyjną, która niesie dla wnioskodawczyni szereg uciążliwości. Burmistrz miasta N. decyzją z dnia [...] października 2004r. na podstawie art. 149 §3 kpa i art. 150 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w G. , będącej własnością D. G. , R.G. i A. G. , zakończonego ostateczną decyzją wydaną przez Burmistrza N. dnia [...] czerwca 2004r. Burmistrz motywując swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że w ramach prowadzonego w przeszłości postępowania, którego zaskarżona decyzja dotyczy, dokonana została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i uznano, że lokalizacja budynku magazynowo-gospodarczego jest możliwa pod warunkiem zachowania odległości planowanego budynku od granic działki zgodnie ze szczególnymi przepisami technicznymi (§12 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), tj. przy zachowaniu odległości co najmniej 3 m od granicy działki w wypadku ścian projektowanego budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych. W przypadku zachowania przewidzianej prawem odległości właściciele działek [...],[...] i [...] sąsiadujących z działką [...] nie są stronami w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza budowę budynku magazynowo-gospodarczego, a nie warsztatowego. Nakłada także na inwestora konieczność ochrony interesów osób trzecich z zaznaczeniem, że inwestycja nie może powodować uciążliwości na sąsiednim terenie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła I. W. wnosząc o jej uchylenie i argumentując, że wbrew temu na co powołuje się organ I instancji jest ona stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Powtórzyła, że prowadzona na trzy zmiany produkcja jest uciążliwa dla sąsiadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2006r. na podstawie art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia motywowało, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący, że nie ma żadnych przesłanek do wznowienia postępowania. Z pobieżnej analizy decyzji Burmistrza N. z dnia [...] października 2004r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku magazynowo-gospodarczego wynika, że właściciele działek sąsiednich winni być uznani za strony tego postępowania. Wskazuje na to mapa, stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, która pokazuje wyraźnie, że zabudowa szwalni na działce [...] znajduje się w granicy z działką nr [...]. Już ta okoliczność obliguje Burmistrza do uznania właścicieli działki nr [...] za stronę w tym postępowaniu. Burmistrz musi także wyjaśnić, na jakiej podstawie zabudowa na działce [...] znajduje się w granicy z działką nr [...]. To wskazuje na konieczność zastosowania w tej sprawie art. 145 §1 pkt 4 kpa. Organ I instancji nie wyjaśnił ponadto, jaki charakter ma zabudowa na działce nr [...]. W piśmie z dnia [...] listopada 2005r. Burmistrz oświadczył, że nie dysponuje planem realizacyjnym, w oparciu o który zrealizowano pierwszą część zabudowy na działce nr [...]. Bez wyjaśnienia i wykazania tożsamości pomiędzy "zakładem krawiecko-bieliźniarskim" a "firmą meblarską", jak siebie przestawia firma "A" w internecie, nie istnieje możliwość uznania za bezsporne, że nowa zabudowa jest kontynuacją poprzedniej funkcji, na którą właściciele firmy "A" mieli stosowane zezwolenia. Podobnie organ I instancji nie może uchylać się od uzyskania samemu lub od inwestora aktualnych pomiarów poziomu hałasu. Dostarczone przez inwestora kserokopie badań poziomu hałasu wykonane w 1998r. nie mogą w żadnej mierze być uznane za wiarygodne i aktualne. Ponadto badania te powinny dotyczyć oddziaływania inwestycji na wszystkie działki sąsiednie i powinny odbywać się w taki sposób, by zapewnić właścicielom tych nieruchomości czynny udział w tych badaniach. Pominięcie dogłębnego zbadania tych okoliczności będzie skutkowało uznaniem wydanej nowej decyzji przez burmistrza N. za przedwczesną i będzie świadczyło o naruszeniu art. 107 kpa. Te bowiem okoliczności będą stanowić podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 i pkt 5 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyli inwestorzy – D. G., R.G. i A. G. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 28 kpa polegającego na uznaniu właścicieli sąsiednich działek za strony postępowania podczas, gdy osoby te nie mają interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku magazynowo-gospodarczego. Podnieśli także naruszenie art. 24 §1 kpa polegające na orzekaniu w przedmiotowej sprawie i to w charakterze sprawozdawcy przez pracownika Kolegium, który z uwagi na zażyłą znajomość z Z. G. i K.G. (właścicielami sąsiednich działek nr [...],[...] i [...]) winien być wyłączony od udziału w sprawie, albowiem zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie przytaczając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że nie wniosła ona żadnych nowych istotnych okoliczności, które mogłyby wskazywać na konieczność uchylenia decyzji organu II instancji. Kolegium w swojej decyzji nie rozstrzygnęło kto winien być stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, a wskazało jedynie jakimi kryteriami winien posługiwać się organ I instancji, by we właściwy sposób określić krąg tych podmiotów. Sama zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej na zabudowę w granicy działki nie pozbawia prawa do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu. Organ II instancji wskazał, że skarżący nie wykazali w sposób wystarczający na jakiej podstawie uznają za wiarygodne, wykonane w dniu [...] stycznia 1998r., pomiary hałasu. Kolegium uznało za nietrafny zarzut skarżących dotyczący okoliczności uzasadniających wyłączenie pracownika organu II instancji przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Odpowiedź na skargę złożyli również I.W., Z. i K. G. oraz B. i C. S. wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W świetle okoliczności przedmiotowej sprawy skarga okazała się zasadna, jakkolwiek z innym uzasadnieniem. Decyzja organu II instancji nie może się zatem ostać. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Podkreślenia, zatem wymaga, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy budynku magazynowo-gospodarczego, który inwestorzy planują budować na działce nr [...] w G. . Planowana inwestycja jest zupełnie nową i nie stanowi rozbudowy poprzednio wznoszonych przez skarżących obiektów. Tymczasem istota rozważań organu II instancji dotyczy rozstrzygnięć kończących wcześniejsze postępowania zmierzające do wybudowania istniejącego już budynku szwalni, który został posadowiony w granicy z działką nr [...] w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1998r. W aktach sprawy znajduje się konkretny wniosek dotyczący wznowienia postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy budynku magazynowo-gospodarczego. Uczestniczka nie objęła swoim wnioskiem żądania wznowienia innych jeszcze postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami, poza decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. Jako podstawę wznowieniową podała niemożność udziału w postępowaniu bez jej winy (art. 145 §1 pkt 4 kpa). Wobec tego, że organ w takiej sprawie nie może działać z urzędu, nie jest on uprawniony do rozstrzygania sprawy ponad osnowę wniosku, a jedynie w jego granicach. Pozbawione podstaw prawnych jest, więc rozstrzyganie Kolegium w przedmiocie innych decyzji, nieobjętych żądaniem wniosku o wznowienie postępowania (art. 147 kpa). Z tych względów brak uzasadnienia dla merytorycznego badania podstaw wznowieniowych postępowania, którego przedmiotem było wybudowanie budynku szwalni w granicy z działką uczestniczki. Niezrozumiałe są w konsekwencji rozważania Kolegium i jego wnioski o konieczności uznania uczestniczki postępowania za stronę postępowania o warunkach zabudowy budynku magazynowo-gospodarczego, wyprowadzone z faktu, że istniejący już budynek szwalni został posadowiony w granicy z jej działką. Tym bardziej, że organ I instancji wskazał w decyzji o warunkach zabudowy konieczność zaprojektowania nowego budynku magazynowo-gospodarczego z uwzględnieniem wymaganych prawem odległości od granicy z działką uczestniczki. Co więcej, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu nie obejmował nowej zabudowy w granicy działki. Biorąc pod uwagę okoliczność, że przedmiotem wznowienia jest decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-gospodarczego brak jest przesłanek wskazujących na konieczność podania aktualnego poziomu hałasu dla już istniejącej szwalni, tj. obiektu nie będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Chybiony jest zatem argument Kolegium nakazujący uzyskanie przez organ I instancji aktualnych pomiarów hałasu pochodzącego ze szwalni. Przedwczesne są też zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji merytoryczne rozważania odwołujące się do charakteru zabudowy już istniejącej na przedmiotowym terenie, chociażby z tego względu, że postępowanie w sprawie warunków zagospodarowania terenu nie zostało jeszcze wznowione. Nadmienić należy, że przyczyna wznowienia postępowania opisana w treści art. 145 §1 pkt 4 kpa stanowić może podstawę odmowy wznowienia, jeżeli już we wstępnej fazie postępowania można jednoznacznie stwierdzić lub inaczej rzecz ujmując, jest oczywistym, że wniosek o wznowienie nie pochodzi od uprawnionego podmiotu (strony). Jeżeli natomiast osoba domagająca się wznowienia powołuje się na powyższą podstawę wznowieniową, a równocześnie istnieje potrzeba dokonania ustaleń i rozważań dotyczących posiadania przez nią przymiotu strony, to koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania dotyczącego między innymi przyczyn wznowienia (art. 149 §1 i 2 kpa). Zgodnie z utrwalonym w literaturze i orzecznictwie sądowym poglądem podstawą odmowy wznowienia nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia. Taka ocena jest bowiem przeprowadzana dopiero po wznowieniu postępowania. Zupełnie niezrozumiałe są też twierdzenia Kolegium Odwoławczego wskazujące na możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie dyspozycji art. 145 §1 pkt 1 i pkt 5 kpa. Uwzględniając zebrany materiał dowodowy nie sposób wskazać na dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które okazały się fałszywe. Z drugiej strony brak jest też istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który tą decyzję wydał. Kolegium poza wskazaniem powyższej podstawy wznowieniowej nie rozwinęło swojego poglądu w tym przedmiocie, nie wykazało zasadności jego powołania oraz nie wskazało żadnych okoliczności, których podstawy te dotyczą. Z powołanych wyżej przyczyn, zwłaszcza z uwagi na treść uzasadnienia, które powoduje, że decyzja organu II instancji uchyla się spod merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej, uznać należało, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 107 §1 i 3 kpa oraz art. 147 kpa w zw. z art. 145 §1 pkt 4 kpa, a także art. 149 kpa § 1, 2 i 3 kpa), względnie rzutować na prawidłowość postępowania przed organem pierwszej instancji. Ustosunkowując się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 24 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi w tym zakresie. Brak bowiem wniosku skarżących o wyłączenie pracownika organu z powołaniem się na podnoszone argumenty, złożonego w toku postępowania przed tymi organami. W następstwie organy nie wydały stosownego orzeczenia, które podlegałoby kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 145 §1 ust. 1 pkt c), art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę rzeczą organu II instancji będzie, zgodnie z wnioskiem o wznowienie postępowania, ocena prawidłowości i zasadności decyzji organu I instancji odmawiającej wznowienia postępowania w konkretnej sprawie dotyczącej warunków zabudowy terenu dla budowy budynku magazynowo-gospodarczego w świetle przepisów art. 145 §1 pkt 4 kpa, art. 147 kpa oraz art. 149 §1, 2 i 3 kpa. /-/W. Batorowicz /-/J. Szaniecka /-/St. Małek