II SA/Po 381/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus del. sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Terenowy z dnia [...] znak [...], 2. określa, że zaskarżone decyzje powinny być wykonane w zakresie obmiaru powierzchni lokalu, 3. zasądza od Dyrektora Wojskowej Agencji Oddział Rejonowy na rzecz M.S. 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ M. Bohdanowicz /-/ B. Popowska /-/E. Makosz-Frymus 4/II SA/Po 381/03 U Z A S A D N I E N I E W dniu 05.09.2001r. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wszczął postępowanie administracyjne "w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] o przydziale kwatery" położonej w B. przy ul. Ch. nr 387 m. 1 w zakresie dotyczącym wielkości powierzchni mieszkalnej i użytkowej powyższego lokalu. Na kserokopii decyzji nr [...] znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, widnieje data wydania decyzji [...]. i ta data wskazywana jest w dalszych etapach postępowania. Adresatem w/w zawiadomienia był M.S., adresat decyzji nr [...] o przydziale kwatery z [...]. W zawiadomieniu zwrócono się do M. S. o wyrażenie w ciągu 7 dni od otrzymania pisma, pisemnej zgody na zmianę w/w decyzji. W aktach administracyjnych nie ma też dowodu na doręczenie zawiadomienia, nie ma odpowiedzi M. S.. W dniu 02.12.2002r. M. S. złożył w Oddziale Terenowym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wniosek o dokonanie zmiany w "umowie przydziału kwatery" co do powierzchni oraz zwrot kwoty wynikającej "z nadpłat zarówno czynszu" i ryczałtu za CO od dnia wejścia w życie Prawa budowlanego, wprowadzającego nowe zasady obliczenia użytkowej powierzchni lokali. W dniu [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej działając na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) wydał decyzję, stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] z [...]. w sprawie przydziału kwatery stałej M. S. w części dotyczącej powierzchni mieszkalnej i użytkowej, orzekając nową wielkość powierzchni użytkowej i mieszkalnej w/w kwatery. W uzasadnieniu organ podał, iż "nowe prawo budowlane" wprowadziło zmiany w zakresie obliczania powierzchni użytkowej i mieszkalnej lokali oraz, że w związku z wykupem lokali dokonano nowych pomiarów. W uzasadnieniu stwierdzono, iż przedmiotowa decyzja przydziału kwatery ulega zmianie od dnia wydania decyzji ustalającej nową powierzchnię. W piśmie do M. S. z dnia 18.12.2002r. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wyjaśnił przyczyny braku podstaw do zwrotu opłaty czynszowej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. S. sformułował dwa zarzuty. Jeden dotyczy błędnego wskazania podstawy prawnej zmiany ostatecznej decyzji o przydziale lokalu, drugi dotyczy ustalenia terminu zmiany powierzchni przedmiotowej kwatery, które nie uwzględniło żądania Skarżącego. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] "uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji przydziału kwatery i orzekł o zmianie przedmiotowej decyzji poprzez sprostowanie powierzchni przedmiotowej kwatery (...)". Jako podstawę prawną w/w decyzji wskazano art. 9,10,13 ust. 3 i 4, art. 21 ust. 1, art. 24 ust. 2 i art. 30 ustawy z 22.06.1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j. Dz. U. 2002 Nr 42, poz. 368 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 22.11.1999r. w sprawie norm powierzchni mieszkalnej dla osób uprawnionych do kwater wojskowych (Dz. U. nr 96, poz. 1130) a także §15 ust. 1 pkt 5 statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. MON nr 10, poz. 97). W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz wskazano na zmianę stanu prawnego w zakresie obliczeń powierzchni mieszkalnej. Organ stwierdził także, iż ani ustawa z 21.08.1999r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy Prawo Spółdzielcze (Dz. U. Nr 111, poz. 723) ani ustawa z 21.06.2001r. o ochronie lokatorów o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie nałożyły obowiązku dokonywania z urzędu nowych pomiarów lokali. Wobec tego, zdaniem organu, zmiana powierzchni lokalu wskazana w prawomocnej decyzji mogła nastąpić wyłącznie za zgodą użytkownika lokalu w trybie art. 155 kpa, to zaś nastąpiło "dopiero na pisemny wniosek zainteresowanego z dnia 02.12.2002r". Organ działający w trybie odwołania za trafny uznał zarzut dot. niewłaściwej podstawy prawnej decyzji I instancji, co znalazło bezpośredni wyraz w osnowie decyzji II instancji. Postanowieniem z dnia [...]r. sprostowano błąd pisarski w decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W dniu 21.02.2003r. M. S. wniósł do NSA Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu skargę na w/w decyzję, zarzucając, że organ odwoławczy nie orzekł w kwestii terminu zmiany powierzchni użytkowej kwatery. Skarżący dodał, iż z wnioskiem o zmianę decyzji o przydziale kwatery stałej wystąpił niezwłocznie po powzięciu wiadomości o nowym stanie faktycznym i że wcześniej nie posiadał wiedzy o zmienionym stanie prawnym w zakresie obmiarów powierzchni lokali mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, powtarzając wyjaśnienia i argumenty przytoczone w odwołaniu. W trakcie rozprawy sądowej, na prośbę Skarżącego do akt sądowych dołączono kserokopię decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] określającej na nowo wielkość powierzchni użytkowej i mieszkalnej kwatery przydzielonej wskazanemu adresatowi. Decyzję tą Sąd uznał za dowód w sprawie na okoliczność, iż w/w organ w decyzjach ustalających na nowo powierzchnię wcześniej przydzielonych kwater, określa różne terminy w/w zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia prawa procesowego, mianowicie art. 7; 9; 77 § 1; 107 § 1 i § 3; 113 i 155 ustawy z dnia 14.06.1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 2000 r. nr 88 poz. 1071 ze zm.) oraz naruszenia prawa materialnego będącego następstwem powierzchownej wykładni przepisów ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. 2002 r., Nr 42, poz. 368 ze zm.). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja dotyczą zmiany, wydanej w dniu [...] przez Dowódcę J.W. [...], decyzji nr [...] przydziału osobnej kwatery stałej M.S. Decyzja ta wymienia osoby uprawnione do kwatery, składające się na kwaterę pomieszczenia oraz wskazuje powierzchnię w/w kwatery. Jej przedmiotem nie są ani obowiązki publicznoprawne adresata ani zobowiązania prywatnoprawne. Natomiast jej treść na wpływ zarówno na jedną jak i na drugą sferę stosunków między adresatem decyzji i organem. Zaskarżona decyzja i poprzedzając ją decyzja zostały podjęte w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 22.06.1995r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu t.j. Dz. U. 2002r., Nr 42, poz. 368 ze zm. - dalej ustawa o zakwaterowaniu. Ustawa ta określała w art. 24 prawo do stałej kwatery, stanowiła, że prawo to realizuje się m. in. przez przydział kwatery (art. 24 ust. 1 pkt 1) a także określała, że kwaterą jest samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (art. 21 ust. 2). Ustawodawca związał zatem stosowanie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z ustawą o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z 02.07.1994r. (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm., dalej ustawa o najmie). Znaczenie tej ostatnio wymienionej ustawy (a także tej która ją zastąpiła) polegało m. in. na tym, że wzkazywała ona sposób obmierzania powierzchni użytkowej lokali, a więc i kwater przydzielanych na podstawie ustawy o zakwaterowaniu. Według dodanego do art. 3 ustawy o najmie, nowelą z 21.08.1997r. (Dz. U. nr 111, poz. 723), ust. 5-go, obmiaru powierzchni "dokonuje się w świetle wyprawionych ścian, według zasad określonych w Polskiej Normie". Ustawa o najmie została uchylona na podstawie ustaw z 21.06.2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm. dalej ustawa o ochronie), która zajęła miejsce uchylonej ustawy; wynika to wprost z art. 38 ustawy o ochronie. Tak więc, w myśl obowiązującego w latach podjęcia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, kwaterą jest samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów. Ta ostatnio wymieniona ustawa wskazywała na ten sam sposób obmiaru powierzchni użytkowej lokalu, co ustawa o najmie oraz określała zasady ustalania przez właściciela stawek czynszu za 1m2 (art. 7). Podsumowując należy stwierdzić, iż stan prawny dotyczący "przydziału kwatery", obowiązujący w datach wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, tworzyły przepisy ustawy o zakwaterowaniu i ustawy o ochronie praw lokatorów. Ta pierwsza ustawa konstytuowała prawo do kwatery (publiczne prawo podmiotowe) i definiowała kwatery poprzez odesłanie do przepisów ustawy o ochronie, ta ostatnia zaś definiowała pojęcie lokalu, powierzchni użytkowej i wskazywała obowiązujący sposób obmiaru tej powierzchni, zachowując zasadę wprowadzoną przez jej poprzedniczkę w 1997r. Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów wynika, że określenie (opis) w decyzji o przydziale kwatery przedmiotu owego przydziału, czyli przydzielonej kwatery poprzez wskazanie jej powierzchni, musi być zgodne z przepisami wskazującymi sposób obmiaru powierzchni użytkowej i to niezależnie od tego, kiedy dokonano obmiaru i w jakim momencie obowiązywania tych ostatnio wskazanych przepisów, wydano decyzję w przedmiocie przydziału kwatery. Jest to konsekwencją odróżnienia wprowadzonej przepisami ustawowymi "zmiany zasad obmiaru" od czynności faktycznej obmiaru. To zmiana zasad obmiaru wpływa na sytuację prawną użytkowników lokalu, bo zmienia się rozumienie pojęcia "lokal mieszkalny", obmiar zaś jest materialnotechniczną czynnością służącą prawidłowemu, tj. zgodnemu z prawem określeniu powierzchni lokalu. Natomiast decyzja w przedmiocie przydziału kwatery, w części określającej powierzchnię lokalu, wskazuje wynik zastosowania obowiązujących reguł obmiaru. Decyzje obu organów w sprawie M. S. nie były zgodne z tak rozumianymi podstawami materialno-prawnymi, nadto prowadzone postępowania wykazują szereg wad. Zaczynają się one od naruszenia przez organ I instancji zasady udzielenia informacji, sformułowanej w art. 9 kpa. Za prawidłowością przedstawionej tu wykładni przemawia treść art. 7 ustawy o ochronie, w brzmieniu pierwotnym, oraz art. 7 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym aktualnie. W myśl normy zawartej w tym artykule, właściciel ustala stawki czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu. Wynika z tego przepisu, że zmiana zasad obmiaru w/w powierzchni ma wpływ na prawa i obowiązki użytkowników lokali. Na brak wiedzy co do zmiany przepisów dotyczących sposobu obmiaru powierzchni użytkowej lokalu wskazuje M. S. w skardze. Zgodnie z art. 9 kpa organ obowiązany do czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, winien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Za działanie w tym kierunku można by uznać sporządzone 05.09.2001r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednakże w aktach nie ma dowodu jego doręczenia adresatowi, zaś M. S. twierdzi, iż takiego pisma nie otrzymał. Z punktu widzenia wymogów unormowanych w art. 107 §3 kpa, decyzja podjęta na wiosek Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na wiosek skarżącego, zawiera szereg wad. Trafny jest zarzut nieprawidłowego ustalenia podstawy procesowo-prawnej decyzji. Organ powołując się na art. 155 kpa, stwierdził "nieważność z urzędu" decyzji nr [...] z [...], tymczasem instytucję nieważności decyzji normuje art. 156 kpa. Organ nie przytacza też podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia i nie wyjaśnia dlaczego zmiana decyzji przydziału kwatery w części dotyczącej powierzchni następuje "od dnia wydania decyzji". Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, usiłował naprawić błędy organu I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przydziału kwatery. W dalszej części rozstrzygnięcia organ II instancji połączył jednak "zmianę" zaskarżonej decyzji z jej "sprostowaniem", nie wyjaśniając znaczenia tego ostatnio użytego pojęcia. Mylące jest jednak użycie w treści rozstrzygnięcia słowa "sprostowanie" sugerujące zastosowania instytucji prawnej unormowanej w art. 113 kpa. Decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wykazuje też wady materialno-prawne. Przywołano w niej jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, wskazane przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, rozporządzenia MON z 21.11.1999r. oraz Statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej a w treści uzasadnienia, także nowelę z 21.08.1997r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkaniowych i dodatkach mieszkaniowych (...) Dz. U. Nr 111, poz. 723) oraz ustawy z 21.06.2001r. o ochronie praw lokatorów (...) Dz. U. nr 71, poz. 733. Organ nie dokonał jednak całościowej i spójnej analizy odpowiednich przepisów prawnych wyżej wymienionych aktów prawnych w zakresie materii objętej decyzją przydziału kwatery. Organ stwierdził tylko, iż ani nowela do ustawy o najmie, ani ustawa o ochronie, nie nałożyły obowiązku dokonywania z urzędu nowych "pomiarów lokali", nie odniósł się natomiast do tego, czy ten stan rzeczy ma wpływ na określenie w decyzji w przedmiocie przydziału kwatery, z jakim dniem następuje zmiana wielkości powierzchni kwatery. Orzekający skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu bierze pod uwagę to, że przepisy prawne nie normują rozważanej tu kwestii wprost. Jednak podjęcie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej wymaga ustalenia, będącej podstawą tego rozstrzygnięcia, normy prawnej wyinterpretowanej z obowiązujących przepisów prawnych, według przyjmowanych w piśmiennictwie i judykaturze reguł wykładni. Należy podkreślić, iż tak wyinterpretowaną normę organ obowiązany jest stosować we wszystkich stanach faktycznych odpowiadających hipotezie normy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i wobec władz publicznych (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa z 02.04.1997r. Dz. U. Nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. 2001r., nr 28, poz. 319). Zdaniem Sądu organ I instancji ,w rozpatrywanej tu sprawie, działał z pogwałceniem w/w zasady. Do takiego wniosku prowadzi analiza treści kserokopii decyzji podjętej przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w dniu [...] (znak: [...]), dopuszczonej jako dowód w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Wynika z niej, iż w podobnym stanie faktycznym do stanu dot. M. S., organ powołując się na te same okoliczności, na które powołał się w decyzji adresowanej do Skarżącego, podjął różniące się w jednej kwestii rozstrzygnięcie. Różnica dotyczy określenia daty zmiany decyzji o przydziale kwatery. Organ nie zastosował zatem wymogów płynących z konstytucyjnej zasady równości. Ponownie rozstrzygając w sprawie z wniosku M. S., należy uwzględnić powyższą interpretację przepisów prawnych dotyczących zmiany obmiaru powierzchni użytkowej lokali obowiązujących w trakcie użytkowania przez Skarżącego przydzielonej mu kwatery a także zmiany ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzone nowelą z dnia 16.04.2004 r. (t.j. ustawy Dz. U. 2005, Nr 41, poz. 398 ze zm.). Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w związku z art. 97 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w pkt. 1 sentencji, o wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, zaś o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy. /-/ M. Bohdanowicz /-/ B. Popowska /-/E. Makosz-Frymus MK