II SA/Po 381/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej obiektu; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] . Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/M. Górecka /-/ B. Drzazga II SA/Po 381/04 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na S. D. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31.03.2004 r. dokumentów; - inwentaryzacji geodezyjnej działki, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny w miejscowości G. , ul. [...], inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego wraz z orzeczeniem technicznym o jakości wykonanych robót, ich zgodności ze sztuką budowlaną i Polskimi Normami oraz opinię techniczną, jakie roboty są konieczne do wykonania w celu dostosowania budynku do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego uwzględniając jego lokalizację (dotyczy m. in. otworu okiennego w kotłowni od strony z sąsiednią działką, - zaświadczenie z Urzędu Gminy G. o przeznaczeniu terenu w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy. W uzasadnieniu organ powołał się na przeprowadzoną w dniu [...].01.2004 r. kontrolę na posesji, gdzie znajduje się przedmiotowy budynek w sprawie prawidłowości rozbudowanego budynku mieszkalnego. W trakcie tej kontroli ustalono, że budynek, którego właścicielem jest S. D. został samowolnie rozbudowany o część mieszkalną z poddaszem użytkowym oraz kotłownie przez ojca właściciela około 1988 r. Organ stwierdził, iż nie uzyskał informacji jak również dokumentu, który potwierdziłby fakt legalnej rozbudowy budynku dlatego uznał, że była to samowola budowlana popełniona w okresie obowiązywania poprzednich przepisów prawa budowlanego. Potrzebę przedłożenia wskazanych w treści postanowienia dokumentów organ I instancji uzasadniał tym, że będą one stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jako podstawę prawną wydanego postanowienia, wskazano przepis art. 40 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U.z 2003r. Nr 207, poz. 2016). Odwołanie od powyższego postanowienia z dnia [...] roku złożył skarżący S. D. , wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podał, iż według uzyskanych od swojego ojca informacji, rozbudowę przedmiotowego budynku o część mieszkalną i garażowo- gospodarczą dokonano na przełomie lat 1970-1980 i ojciec posiadał na to przedsięwzięcie potrzebne dokumenty, której to dokumentacji obecnie już nie ma ze względu na upływ czasu. Skarżący powoływał się na kontrolę urzędników z gminy G. wskazując, iż w urzędzie winno być to odnotowane. Skarżący wskazywał, że całe gospodarstwo przejął w 1989 r. a w księdze wieczystej nr [...] i [...] są wpisane wszystkie budynki znajdujące się na gospodarstwie. Od 2003 r. w zabudowaniach nikt na stałe nie mieszka. Rozpoznając odwołanie, Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku uchylił zaskarżone postanowienie w części powołanej podstawy prawnej , to jest w miejsce art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane- powołał art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane i w części odnoszącej się do terminu wykonania postanowienia w ten sposób, że w miejsce wskazanego terminu 31.03.2004 r.- wyznaczył nowy termin do dnia 31 maja 2004 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jako nie kończące postępowania w spawie, a służące przygotowaniu do końcowego, merytorycznego załatwienia sprawy, winno być oparte o przepis art. 81 c ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, nie zaś o wskazany nietrafnie przez organ I instancji art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r.- Prawo budowlane. Powołana bowiem przez organ I instancji podstawa prawna daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej i odnosi się do wykonania konkretnych robót budowlanych związanych ze zmianami bądź przeróbkami obiektu budowlanego i przy stosowaniu tego przepisu, winna być dokonana ocena czy w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej można wykluczyć zastosowanie art. 37 tej ustawy. W ocenie organu II instancji - organ I instancji po zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, jeżeli dojdzie do przekonania, że rozstrzygnięcie winno nastąpić w oparciu o uregulowania Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, będzie miał do dyspozycji między innymi powołane w zaskarżonym postanowieniu uregulowania art. 40 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane. Co do wyznaczenia nowego terminu do wykonania zaskarżonego postanowienia, organ II instancji wskazał, iż dokonał tego z uwagi na umożliwienie zgromadzenia w sprawie żądanych dokumentów. Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...]r. złożył S. D. , wnosząc o uchylenie obu postanowień i umorzenie postępowania. Wraz ze skargą złożył wniosek o wstrzymanie zaskarżonych postanowień, który to wniosek postanowieniem z dnia 17 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoją argumentację powołaną w odwołaniu od postanowienia wydanego przez organ I instancji. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, zaś w uzasadnieniu podał tę samą jak dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Podstawy prawne wskazane w skardze nie są usprawiedliwione. To właściciel obiektu, dopóki obiekt ten istnieje winien mieć całą dokumentację budowy bowiem inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia, oddając obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumenty, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.). Z kolei miał rację organ II instancji wskazując, że powołany przez organ I instancji jako podstawa prawna skarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia -przepis art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane, nie jest właściwie wskazany bowiem wówczas rozstrzygnięcie nastąpić powinno w drodze decyzji, zaś przedmiotowe postanowienie nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty lecz służy przygotowaniu sprawy do jej końcowego, merytorycznego rozstrzygnięcia a nadto powołany art. 40 w/w ustawy winien odnosić się do konkretnych, wskazanych w tym przepisie robót budowlanych i w jego stosowaniu winna zostać dokonana ocena czy w stosunku do samowoli budowlanej można wykluczyć zastosowanie przepisu art. 37 tej ustawy. Taką też drogą idzie bogate już orzecznictwo NSA. Niemniej organ II instancji podał, iż dla postanowienia z dnia 20.01.2004 roku właściwa jest podstawa prawna wynikająca z art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane- co w ocenie Sądu orzekającego- nie jest właściwe. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przed dniem 1.01.1995 r. Zatem w omawianej sprawie należało stosować przepisy obowiązującego przed dniem 1.01. 1995 r. Prawa budowlanego, a nie przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - jak podał to organ II instancji – co wyraźnie wynika z przepisów przejściowych, art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Oznacza to, iż organ I instancji o ile stwierdzi samowolę budowlaną, która powstała przed dniem 1 .01.1995 r. to w pierwszej kolejności winien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozróbki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). dopiero jeżeli przesłanki nie występują, należy dokonać legalizacji samowoli budowlanej po ewentualnym nakazaniu zmian i przeróbek, mających na celu dostosowanie obiektu do wymagań Prawa budowlanego. Legalizacja następuje przez wydanie pozwolenia na użytkowanie (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.10.1999 r. (IV SA 1079/97, Lex nr 47806). W tym miejscu podsumowując dotychczasowe rozważania należy także powołać wyrok NSA w Warszawie z dnia 25.01.1999 r. (IV SA 149/97, Lex nr 46642) i odwołać się do jego tez jak i uzasadnienia. Należy pamiętać i o tym, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. W wypadku bowiem samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego znajduje zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17.04.1989 r. (IV SA 83/89, ONSA 1989/1/38). Już tylko ubocznie należy wskazać, iż przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyraźnie wskazuje jaki obowiązek mogą nałożyć wskazane w jego treści organy, poprzez podanie jakich to dokumentów organy te mogą żądać od osób wskazanych w ust. 1 tego artykułu. Niewątpliwym jest, iż przesłanką stosowania tego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Okoliczność ta (uzasadnione wątpliwości) musi być przez organ administracyjny należycie wykazana. Z akt administracyjnych nie wynika aby istniała przesłanka do zastosowania tego przepisu prawnego. Nadto wymienione w treści postanowienia z dnia [...]r. dokumenty wykraczają poza zakres omawianej regulacji prawnej. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - należało orzec jak w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/M. Górecka /-/ B. Drzazga