II SA/Po 382/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006r. sprawy ze skargi D.N. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę I. uchyla zaskarżona decyzją i poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D.N. kwotę 220zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Brychcy /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska Starosta N. decyzją z dnia [...] listopada 2003r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 3 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 104 kpa, ustalił na kwotę [...] zł odszkodowanie z tytułu nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. własności nieruchomości gruntowej położonej w N. gmina Z., składającej się z działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] o łącznej powierzchni – [...] ha, należących do D. N. Działki te pozostawały w dniu [...] grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa z powodu zajęcia pod drogę publiczną – drogę wojewódzką. Jako uprawnioną do odszkodowania wskazał D. N. W lakonicznym uzasadnieniu stwierdził, że na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2003r. zapoznano D. N. z obowiązującymi przepisami i procedurą ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. Przed ustaleniem odszkodowania, na podstawie wartości nieruchomości oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego T.S., "organ przeanalizował uwagi zgłoszone przez zainteresowaną w trakcie rozprawy administracyjnej oraz wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego". D. N. odwołała się od tej decyzji, uznała wycenę nieruchomości według przelicznika [...] zł za 1 m2 za krzywdzącą, "śmiesznie niską" i "źle przeprowadzoną" oraz rażąco odbiegającą od średnich cen ustalanych w innych nieruchomościach, wahających się od 10 -20 zł/m2. Powołała się nie tylko na przykłady przytoczone na rozprawie administracyjnej, ale i podała inne przykłady z miejscowości N. i S. w powiecie m. Wprawdzie miejscowości te położone są w województwie l., ale w powiecie sąsiadującym z powiatem N. Nadto, według zestawień statystycznych GUS, średnie ceny gruntów w W. są o ok. 50% wyższe niż w województwie l. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2004r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami prawnymi. Rzeczoznawca T.S. analizował rynek nieruchomości na terenie N. stwierdził, że nie zanotowano tam transakcji nabywania gruntów pod drogi publiczne, na terenie powiatu N. występują one sporadycznie, a ich liczebność nie pozwala na dokonanie wyceny w oparciu o te transakcje żadną ze znanych metod podejścia porównawczego. Wykorzystane w takiej sytuacji do wyceny danych odnośnie transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową na terenie N. znajduje oparcie w § 37 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem organu odwoławczego "ogólne sformułowania dotyczące położenia nieruchomości, na wycenę których powołuje się skarżąca, jak również wybiórcze zestawienia nie poparte operatami szacunkowymi lub też przedstawienie kserokopii fragmentów opinii rzeczoznawców majątkowych nie pozwalają na uwzględnienie ich jako dowodu w sprawie". Odpierając zarzut stronniczości rzeczoznawcy organ drugiej instancji podkreślił uzyskanie przez konkretnego rzeczoznawcę wymaganych uprawnień zawodowych i wpisanie go do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej przez D. N. do Sądu Administracyjnego. Skarżąca podkreśliła., że organy administracyjne zaniechały dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie sprawdziły "materiałów informujących o umowach nabycia gruntów pod budowę dróg kategorii krajowej, które to umowy zawierały cenę 1 m2, przyjętą w rejonie, w którym położony jest grunt skarżącej". Skarżąca wyjaśniła, że kwestionuje nie tyle zasadę opracowania wartości nieruchomości przejętej według jej stanu na dzień [...] października 1998r., co przyjęcie przez rzeczoznawcę że liczebność transakcji nabywania gruntu pod drogi na terenie powiatu N. nie pozwala na wycenę w oparciu o te transakcje. Tymczasem skarżąca wskazywała, że na terenie tego powiatu dokonano wykupu i regulacji stanu prawnego stosując ceny od kilkunastu do 20 zł/m2 gruntu. Skarżąca nie mogła posługiwać się oryginałami operatów szacunkowych wydanych na użytek innych postępowań administracyjnych. Bez przeszkód natomiast w posiadanie takich informacji może wejść rzeczoznawca majątkowy, bądź organ administracji publicznej. "obowiązkiem organu było sprawdzenie tych informacji, bez przerzucania obowiązku dostarczenia oryginalnych, niedostępnych dla strony dokumentów właśnie na nią, zapewne z pełną świadomością, że nie zostaną one jej udostępnione". Z tych przyczyn skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy w pierwszej i drugiej instancji. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi powtarzając dotychczasową argumentację. Nadto podkreślił, że odszkodowanie przyznawane decyzją administracyjną nie jest tożsame z ustaleniem ceny zakupu w drodze cywilnoprawnej. Skarżąca posługuje się fragmentem informacji z terenu różnych województw, a ich kserokopie nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Każdy operat szacunkowy jest sporządzany dla określonej nieruchomości z uwzględnieniem jej cech szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skargę należy uznać za uzasadnioną. Podstawę prawną do ustalenia odszkodowania należnego skarżącej z tytułu nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. własności jej dwóch działek z powodu ich zajęcia pod drogę publiczną – drogę wojewódzką, stanowią przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wynika z tego wniosek, że w postępowaniu administracyjnym ustalającym wysokość tego odszkodowania należy stosować wszystkie reguły przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dotyczące trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania przy wywłaszczaniu nieruchomości, to jest rozdziale 4 działu III. W postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z dniem [...] stycznia 1999r. przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjne jest zatem przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (patrz wyrok NSA z 17 lipca 2003r. SA/Bd 1271/03 – ONSA 2004/2/83). Organ pierwszej instancji taką rozprawę przeprowadził, ale ze sporządzonego protokołu można wywnioskować, iż rozprawa odbyła się bez pełnego zachowania reguł określonych w art. 95 kpa. Rozprawa jest szczególną formą postępowania dowodowego umożliwiającą stronie przedstawienie zarzutów i propozycji oraz dowodów na ich poparcie. Rozprawa administracyjna zatem stwarza dla strony najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska, co do wyników postępowania. W powołanym wyżej wyroku NSA wskazano, że skoro podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie omawianej ustawy z dnia 13 października 1998r., przy czyn nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5), to uwzględnienie wszystkich tych elementów odszkodowania wymaga nie tylko przeprowadzenia oględzin nieruchomości, ale i przeprowadzenia postępowania dowodowego, co do jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie rzeczoznawca przeprowadził oględziny nieruchomości bez udziału byłej właścicielki, mimo że domagała się udziału w tej czynności, a zatem nie ma jasności, skąd czerpał wiedzę na temat stanu nieruchomości skarżącej w dniu [...] października 1998r. Zobowiązywało to organ do ustalenia tej ważnej okoliczności na rozprawie. Z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2003r. nie wynika, aby ustalenia w tym przedmiocie były na rozprawie czynione. Skarżąca uzyskała w trakcie rozprawy informacje odnośnie podstawy prawnej żądania, przedstawiono jej operat szacunkowy (przy sporządzeniu na żądanie skarżącej kserokopii "z niektórych stron"), umożliwiono skarżącej złożenie do akt pisemnych wyjaśnień nazwanych "odwołaniem" wraz z załącznikami oraz odnotowano wyrażenie przez skarżącą niezadowolenia z wysokości odszkodowania i "poinformowano, że wydana zostanie decyzja i przysługiwać będzie zainteresowanej prawo wniesienia od niej odwołania". Ta ostatnia informacja mogła wskazywać na zamiar zakończenia postępowania administracyjnego. Tak się jednak nie stało, bowiem organ orzekający zwrócił się jeszcze do rzeczoznawcy o udzielenie pisemnej odpowiedzi na pismo skarżącej i tego rodzaju uzupełnienie opinii wpłynęło do Starostwa Powiatowego w N. dnia [...] listopada 2003r. Skarżąca nie została zapoznana z tym dowodem, organ nie ustosunkował się do niego w uzasadnieniu decyzji, a nadto w lakonicznym i nie spełniającym wymogów art. 107 § 3 kpa uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2003r. nie dał wyrazu zapewnieniu, że "ustalając odszkodowanie (...) przeanalizował uwagi zgłoszone przez zainteresowaną w trakcie rozprawy administracyjnej oraz wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego". Tych uchybień dowodowych organ drugiej instancji nie naprawił. Ograniczył się do zakwestionowania mocy dowodowej dokumentów złożonych przez skarżącą dla wykazania, że w innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sąsiednim powiecie (choć położonym w innym województwie) stosowane są znacznie wyższe stawki za 1m2 gruntu i do podkreślenia wagi operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Tymczasem opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest to opinia, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (patrz wyrok NSA z 8 listopada 2001r., I SA 833/00, Lex nr 81735). Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ odwoławczy zaakceptował wykorzystanie przez rzeczoznawcę transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową na terenie n., ponieważ na terenie n. nie zanotowano transakcji nabycia gruntów pod drogi publiczne, a na terenie powiatu w porównywalnych miejscowościach występują sporadycznie, a ich liczebność nie pozwala na wycenę działek skarżącej w oparciu o te transakcje żadną ze znanych metod podejścia porównawczego. Taka przyczyna odstąpienia od posłużenia się cenami transakcji gruntów pod drogi publiczne nie może być sprawdzona, bo nie podano nawet ilości tych transakcji. Nadto rzeczoznawca, w punkcie 6.1 operatu szacunkowego podkreślił, że w czasie sporządzania wyceny "rynek nieruchomości gruntowych na terenie całego kraju znajduje się w fazie stagnacji". Poza tym, co trafnie zarzucała skarżąca, "lokalny rynek nieruchomości" to nie tylko rynek nieruchomości położonych w jednej niewielkiej miejscowości, czy nawet gminie. Skarżąca powoływała się na przeprowadzenie takich transakcji w sąsiedniej gminie. Położenie działek skarżącej biegły ocenił jako dobre. W zdefiniowanej na stronie 11 operatu skali ocen położenie "dobre – lokalizacja przeciętna, dojazd drogą utwardzoną, oddalenie od centrum znaczne". Tymczasem już na początku, w wyciągu z operatu szacunkowego rzeczoznawca zamieścił krótki opis wycenianej nieruchomości. Wynika z niego, że nieruchomość położona jest w części centralnej wsi, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz handlowo-usługowej i ma dojazd dogodny drogą o nawierzchni utwardzonej. Jest to, co wydaje się bezsporne, droga wojewódzka. Budzi to wątpliwości, czy cechy porównywanych nieruchomości były podobne do nieruchomości wycenianej. Z tych wszystkich wyżej omówionych względów należy przyjąć, iż organy administracyjne nie wyjaśniły wyczerpująco wszystkich okoliczności sprawy i dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. /-/ E.Brychcy /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska MarK