II SA/Po 383/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008r. przy udziale sprawy ze skargi H. i P. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 200-,zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska Decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 40 ustawy z 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy prawidłowości budowy i lokalizacji budynku mieszkalnego stanowiącego własność R. i M. P. w miejscowości G. K. nr 9, Gm. K., nakazał właścicielom wykonanie w terminie do 31.12.2007r. następujących robót budowlanych przy budynku mieszkalnym: 1. zdemontowanie rynny na długości gzymsu – od strony sąsiedniej posesji P. i H. P., 2. obcięcie – skucie do lica ściany ceglanego gzymsu wieńczącego budynek mieszkalny na długości ściany bocznej zlokalizowanej w granicy nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęto 29.06.2004r. w wyniku przeprowadzenia kontroli w terenie. W trakcie kontroli stwierdzono, że budynek mieszkalny małżonków P. wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] udzielonego przez Naczelnika Gminy K., które obejmowało budowę budynku mieszkalnego jednopiętrowego o wymiarach 11,50 x 10,67 w granicy działki sąsiada J. M. Inwestor przedstawił powyższą decyzję, oświadczając jednocześnie, że projekt budowlany i plan zagospodarowania terenu uległy zniszczeniu w trakcie budowy. Podał również, że budynek zamieszkiwany jest od 1983r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił również, że budynek ten jest obiektem jednopiętrowym, podpiwniczonym, krytym stropodachem niewentylowanym w układzie czterospadowym. Ściany zewnętrzne zwieńczono na wysokości stropodachu gzymsem z cegły, wysuniętym poza lico ścian zewnętrznych. Spływ wody następuje poprzez rynnę podwieszoną do gzymsu, która stanowi jego przedłużenie na stronę sąsiedniej nieruchomości. W wyniku ponownych kontroli w dniu 12.10.2006r. potwierdzono powyższe ustalenia. W dniu 24.10.2006r. organ orzekający wystąpił do Wójta Gminy K. i Starosty Powiatowego w K. o udostępnienie dokumentów archiwalnych związanych z udzielonym pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku. Gdy wymienione organy poinformowały, że nie posiadają żadnych dokumentów związanych z tą budową – organ I instancji pismem z 24.10.2006r. wezwał strony postępowania do przedstawienia świadków, którzy mogliby potwierdzić przebieg granicy między posesjami w okresie budowy budynku mieszkalnego, tj. na początku lat osiemdziesiątych XX wieku. Strony nie przedstawiły jednak żadnych świadków. Mając to wszystko na uwadze organ orzekający uznał za bezsporne, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1982-1983 na podstawie decyzji pozwalającej na budowę w granicy działki. Z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] sygn. [...] (prawomocnego od 2.01.2002r.) o rozgraniczeniu działek o numerach [...] wynika, że granica między tymi działkami biegnie po ścianie szczytowej przedmiotowego budynku. Oznacza to, że gzyms ściany i podwieszona rynna znajdują się na sąsiedniej działce nr [...], należącej do uczestników postępowania P. i H. P. Obowiązujące w czasie budowy rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r. Nr 17, poz. 62 ze zmianami) nie dopuszczało, aby przy lokalizacji ściany budynku w granicy elementy budynku, takie jak okapy, gzymsy lub rynny wystawały poza lico tej ściany. Skoro zatem inwestor odstąpił od warunków udzielonego dnia [...] pozwolenia na budowę, to dla doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem należało zastosować przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974r. i wydać decyzję nakazującą inwestorowi wykonanie w oznaczonym terminie odpowiednich zmian lub przeróbek. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. P. Wskazał, że w przeszłości działki [...] stanowiły jedną działkę, a przedmiotowy budynek wybudowano w 1983r. w miejscu starego budynku. Dopiero zaś po dziewiętnastu latach od jego wybudowania Sąd Rejonowy w K., nie mając żadnych dokumentów, ustalił przebieg granicy pomiędzy działkami [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w całości. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że nie ma możliwości skontrolowania zgodności wybudowanego obiektu z dokumentacją projektową, bowiem dokumentacja ta zaginęła. W prawie administracyjnym obowiązuje zaś zharmonizowana z Konstytucją zasada ogólna, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Organ administracji publicznej mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 kpa) musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Na treść takiego działania na podstawie przepisów prawa składają się: ustalenie treści normy prawnej mającej zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, wyrażenie stanu faktycznego sprawy w języku normy prawnej oraz podciągnięcie tego stanu faktycznego pod treść normy prawnej i określenie praw i obowiązków stron postępowania. Zatem organ wydając decyzję nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa mające zastosowanie w konkretnym i udokumentowanym stanie faktycznym. Jeśli więc nie można udokumentować M. i R. P. niezgodnego z prawem wybudowania budynku mieszkalnego, to nie ma żadnej podstawy prawnej, by nałożyć na nich jakikolwiek obowiązek zmierzający do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem. Wobec powyższego decyzję nakazującą M. i R. P. zdemontowanie rynny na długości gzymsu i obcięcie gzymsu wieńczącego budynek mieszkalny na długości ściany bocznej zlokalizowanej w granicy z sąsiednią działką należało uchylić, a postępowanie w sprawie umorzyć. Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli H. i P. P. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w trakcie kontroli stwierdzono wybudowanie przedmiotowego budynku przez R. P. w 1982r. w granicy działki J. M. R. P. nie przedłożył dokumentacji potwierdzającej budowę zgodnie z projektem. Dlatego winno się zobowiązać go do powtórnego sporządzenia planu budynku. Nadto, zdaniem skarżących, w latach 80-tych nie wolno było budować w granicy, szczególnie w ten sposób, by gzymsy i rynny wystawały poza lico tej ściany, tym bardziej że budynek znajduje się częściowo na działce skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dotychczas zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do przyjęcia bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie "prawidłowości budowy i lokalizacji budynku mieszkalnego stanowiącego własność R. i M. P. (...)". Budynek ten wybudowany został przez inwestorów na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] o udzieleniu R. P. "pozwolenia na budowę, obejmującą budynek mieszkalny I-no p. mur/stropodach o wym. 11,50 × 10,67 w granicy sąsiada Ob. J. M. na działce położonej w G. K. nr [...], nr ewid. gruntów [...] w granicach oznaczonych na planie zagospodarowania działki kolorem żółtym". Przede wszystkim nie ma jasności co do tego, czy pozwolenie na budowę "w granicy sąsiada J. M." nawiązuje do aktualnego w chwili wydawania pozwolenia na budowę stanu prawnego granicy działek nr [...], czy też – jak twierdził inwestor w odwołaniu "w przeszłości działki [...] stanowiły jedną całość, było to jedno gospodarstwo i nigdy nie było żadnej granicy (...)" i dopiero późniejsze sądowe postanowienie o rozgraniczeniu "ustaliło granicę według mojego budynku mieszkalnego". Wyjaśnić należy, że dla ustalenia prawnego przebiegu granicy miedzy działkami o numerach [...] w dacie wydania pozwolenia na budowę nie ma istotnego znaczenia postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] o rozgraniczeniu, bowiem celem rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu ich granic w dacie wydania postanowienia rozgraniczającego, a nie wstecz. Wątpliwość co do tego, czy organ udzielający pozwolenia na budowę w granicy miał na względzie aktualny prawny przebieg granicy budzi już choćby to, że w pozwoleniu na budowę odwołano się do granicy sąsiada J. M., gdy tymczasem skarżący P. P. oświadczył do protokołu oględzin z 3 października 2000r., ze właścicielem działki nr [...] był w owym czasie syn J. M. – K. Datę śmierci J. M. (1973r.) doprecyzowała skarżąca H. P. w protokole kontroli z dnia 12 października 2006r. (k. 36 akt administracyjnych I instancji). Jeszcze w 1996r. oznaczenia numerami [...] przypisywano nieruchomości położonej w G. K. nr [...] (szkic pomiarów z 9 sierpnia 1996r. k. 40 i 41 akt administracyjnych I instancji). Ustalenie czy pozwolenie na budowę w granicy wydane zostało przed czy po podziale większej nieruchomości na odrębne działki ma istotne znaczenie w sferze prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 1998r. sygn. IV SA 814/96 (Lex nr 43362) trafnie zwrócił uwagę na to, że przepisy Prawa budowlanego nie mogą służyć do podziału na działki większej nieruchomości oraz że do dokonania tego podziału nie są właściwe organy nadzoru budowlanego. Z faktu zabudowy nieruchomości przed jej formalnym podziałem na odrębne działki budowlane wynikają bardzo istotne konsekwencje w sferze prawa budowlanego. W szczególności do obiektów budowlanych wybudowanych na tej nieruchomości przed jej formalnym podziałem nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Organ odwoławczy – ponownie rozpatrując sprawę na skutek odwołania wniesionego przez inwestora R. P. – powinien zatem przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy w chwili wydawania pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku "w granicy" miał już miejsce formalny podział większej nieruchomości na działki nr [...]. Pomocne w tych ustaleniach mogą być dane z ewidencji gruntów, z dokumentów zgromadzonych przy tworzeniu odrębnych ksiąg wieczystych dla działek nr [...] a także ustalenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia rozgraniczeniowego. Inwestor R. P. na rozprawie sądowej w dniu 22 stycznia 2008r. oświadczył, że księga wieczysta dla działki nr [...] została utworzona w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku w związku ze staraniami o uzyskanie kredytu na budowę domu objętego pozwoleniem na budowę z 1982r. Gdyby po uzupełnieniu materiału dowodowego okazało się, że decyzja o pozwoleniu na budowę w granicy ma umocowanie w formalnym podziale nieruchomości na działki nr [...] konieczne będzie dodatkowe sprawdzenie zawartego w odwołaniu twierdzenia inwestora, że ówczesny właściciel działki nr [...] zgodził się na, kwestionowane obecnie przez skarżących, usytuowanie elementów przedmiotowego budynku na działce nr [...]. Z oświadczenia inwestora R. P. złożonego na rozprawie z dniu 22 stycznia 2008r. wynika, że K. M. żyje, a więc możliwe jest jego przesłuchanie w charakterze świadka. Warunek wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością (art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane – Dz. U. Nr 38, poz. 229) należy uznać za spełniony, jeśli inwestor na przykład uzyska zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu (patrz. wyrok NSA z 10.07.1987r., sygn. IV SA 381/87 ONSA 1988r. nr 1, poz. 7). W zależności i od wyników uzupełniającego postępowania dowodowego może okazać się, że: przedmiotowy budynek wybudowany został zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, bądź z naruszeniem tych warunków, względnie że naruszenia prawa powstały w związku z wykonaniem przez inwestora wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej ostatniej sytuacji wydanie decyzji, o której mowa w art. 40 prawa budowlanego z 1974r., mogłoby nastąpić dopiero po uprzednim wzruszeniu w trybie nadzoru decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w odniesieniu do obiektu budowlanego, na którego wzniesienie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974r. znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy stwierdzone niezgodne z przepisami wybudowanie obiektu stanowi równocześnie naruszenie warunków pozwolenia na budowę (patrz wyrok NSA z 5.02.1987r. sygn. IV SA 827/86, ONSA 1988/1/1). Skoro sprawa nie dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia i wymaga uzupełnienia w wyżej wskazanych kierunkach, należało na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec, jak w sentencji. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska MP