II SA/Po 383/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Robert Talaga (sprawozdawca) Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 kwietnia 2024 r., nr [...] Pismem z dnia 13 marca 2023 r. K. A. (dalej jako "wnioskodawca" lub "strona") zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] – Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr [...] Prezydent odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności. Podstawą odmowy było ustalenie, że K. A. nie współpracował z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W odwołaniu wnioskodawca zaprzeczył, że nie współpracował z organem. Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") uchyliło w całości ww. decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium zakwestionowało zasadność ustalenia, że wnioskodawca nie współpracował z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i zleciło przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. Decyzją z dnia 4 marca 2024 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił przyznania K. A. pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu organ wskazał, że u podstaw wydania ww. decyzji legło ustalenie, że wnioskodawca nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu poprawy trudnej sytuacji życiowej oraz nie wykorzystuje własnych możliwości w tym celu. K. A. pomimo braku jakichkolwiek przeciwwskazań odmówił skorzystania z pobytu w placówce dla osób bezdomnych i zmiany swojej sytuacji materialnej oraz mieszkaniowej, ograniczając się jedynie do składania wniosków w MOPR w [...] o pomoc finansową. Organ pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, iż pomoc społeczna ma działać subsydiarnie w celu przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoba potrzebująca tej pomocy nie jest w stanie przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych możliwości. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie jest bowiem uzależnione wyłącznie od spełnienia ustawowych przesłanek uprawniających do przyznania tych świadczeń, ale również od wykazania przez osobę potrzebującą tej pomocy aktywności w kierunku poprawy swojej sytuacji życiowej. Cel pomocy społecznej, którym jest doprowadzenie do sytuacji, w której osoba bądź rodzina będzie zaspokajać swoje niezbędne potrzeby we własnym zakresie, może być bowiem osiągnięty wyłącznie przy jednoczesnym współdziałaniu osoby zainteresowanej oraz aktywnym podejmowaniu przez nią działań w tym celu. Pismem z dnia 26 marca 2024 r. wnioskodawca złożył odwołanie załączając do niego zaświadczenie lekarskie dotyczące niezdolność do pracy oraz udziału w szkoleniach. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2024 roku, nr [...] Prezydent Miasta [...], w ramach autokontroli zmienił własną decyzję z dnia 4 marca 2024 r., nr [...] w ten sposób, że przyznał K. A. zasiłek celowy na zakup żywności w programie dożywiania w wysokości [...] zł na okres od marca do maja 2023 r., łącznie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w oczekiwanym przez nie zakresie, a świadczenia przyznawane są osobom i rodzinom, które nie dysponują własnymi dochodem albo ich dochód uniemożliwia zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych. Pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r. wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia 2 kwietnia 2024 r. w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 4 marca 2024 r., zaskarżając tą decyzję w części w jakiej nie przyznano zasiłku celowego, tj. ponad kwotę [...]zł wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności w następujących kwotach: [...] zł za miesiąc marzec 2023 r.; [...] zł za miesiąc kwiecień 2023 r.; [...] zł za miesiąc maj 2023 r.; lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wnioskodawca wskazał, że obowiązujące przepisy dotyczące dożywania osób bezdomnych i bezrobotnych pozwalają na przyznanie pomocy w większej wysokości, tymczasem Prezydent przyznał wnioskowany zasiłek celowy na zakup żywności po [...] zł miesięcznie, łącznie w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia 31 marca 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, postępowanie w tej sprawie przeprowadzone zostało przez organ pierwszej instancji prawidłowo, m. in. dwukrotnie przeprowadzono wywiad środowiskowy ustalając, że nie posiada on żadnych dochodów. Tym samym organ pierwszej instancji w prawidłowy sposób ustalił stan faktyczny sprawy, na podstawie którego prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia stronie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji Prezydent Miasta [...] w granicach obowiązujących przepisów przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w łącznej kwocie [...]choć kwota ta jest dla strony niesatysfakcjonująca. Sam fakt, że kwota przyznanego świadczenia nie jest dla strony satysfakcjonująca, nie może doprowadzić do uznania, że Prezydent naruszył prawo. Kolegium podkreśliło, że przyznanie całości wnioskowanej przez stronę kwoty doprowadziłoby do naruszenia zasad udzielania pomocy społecznej. Pismem z dnia 28 kwietnia 2025 r. K. A. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kolegium z dnia 31 marca 2025 r., nr [...], której zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak ustalenia okoliczności związanych ze stanem zdrowia skarżącego oraz rzekomym brakiem współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co miało wpływ na rozstrzygnięcie poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w programie dożywiania, w wysokości ponad kwotę [...]zł. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 23 grudnia 2025 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, podtrzymał stanowisko skarżącego, a ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 oraz 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, polegające na nieuchyleniu przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ ten naruszył granice uznania administracyjnego i przyjął dowolnie – bez należytego uzasadnienia swojego stanowiska – że zasiłek celowy w wysokości [...] zł łącznie w okresie 3 miesięcy ([...] zł/dzień) jest to zasiłek odpowiedni na zaspokojenie podstawowej potrzeby skarżącego, jaką jest wyżywienie. W konsekwencji pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji w części odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie łącznej ponad [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2025 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 kwietnia 2024 r., nr [...], którą przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności w programie dożywiania w wysokości po [...] zł na okres od marca do maja 2023 r. – łącznie [...] zł. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanową przepisy art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.; dalej jako: "u.p.s."). Zgodnie z jego treścią, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Niewątpliwie decyzja podejmowana na podstawie art. 39 ust. 2 u.p.s. ma charakter uznaniowy. W przypadku kontroli tego rodzaju rozstrzygnięć sąd administracyjny, jakkolwiek nie jest władny do dokonywania oceny zasadności samego kierunku rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (w tym przypadku – przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego), to jednak obowiązany jest ocenić, czy wydanie decyzji uznaniowej zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozważeniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, czy wyprowadzone na podstawie tego materiału wnioski organu są logiczne i spójne, nadto, czy uzasadnienie decyzji uznaniowej spełnia wymogi z art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej jako: "K.p.a."). W ocenie Sądu, dokonywana w myśl wyżej opisanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji uzasadnia przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 marca 2024 r. nie zawiera bowiem prawidłowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji zmieniającej swoje pierwotne rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy finansowej nie zawarł należytej argumentacji w odniesieniu do rzeczywistej sytuacji wnioskodawcy, nie wskazując z jakich względów przyznał skarżącemu zasiłek celowy w ograniczonym zakresie, czyli w zmniejszonej kwocie ([...] zł na miesiąc). Organ pierwszej instancji nie wskazał w istocie, co wpłynęło na zmianę jego oceny mimo to, że pierwotnie odmówił on całkowicie przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący "złożył odwołanie od ww. decyzji, do którego załączył zaświadczenia lekarskie dokumentujące niezdolność do pracy oraz udziału w szkoleniach". Prezydent nie wymienił jednak żadnych okoliczności, które wpłynęły na ustalenie wysokości przyznanego świadczenia, ani nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie przyznał pomocy finansowej na zakup żywności w pełnej wysokości o jaką zwrócił się wnioskodawca. Odpowiednich rozważań odnoszących się do zebranego materiału dowodowego w kontekście ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawcy oraz spełnienia kryterium dochodowego udzielnej pomocy oraz samego poziomu wsparcia finansowego skarżącego w ramach programu na dożywianie nie zawiera decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2025 r. Tymczasem każdy organ administracji prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem strony powinien należycie uzasadnić swoje stanowisko podjęte w ramach uznania administracyjnego, tak aby wynikały z niego rzeczywiste przyczyny wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Brak stosownych rozważań wskazujących z jakich względów organ zdecydował się na zmianę swojego wcześniejszego stanowiska stanowi istotnie przekroczenie granic uznania administracyjnego przy rozpoznaniu sprawy. Reasumując, Sąd z powyższych względów uznał, że decyzje organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły w przedmiotowej sprawie dotyczącej K. A. i zgłaszanych przez niego potrzeb, z jakich względów zdecydowały się na wydanie rozstrzygnięcia przyznającego przedmiotowa pomoc w ograniczonym zakresie w kontekście rzeczywistej sytuacji dotyczącej wnioskodawcy i zgłaszanych przez niego potrzeb. Wadliwości przywołanych uzasadnień organu pierwszej i drugiej instancji nie pozwalała na prześledzenie toku rozumowania przyjętego w obu przypadkach, co narusza wymogi wynikające z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i jednocześnie uniemożliwia poddanie ich sądowej kontroli. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.