II SA/Po 384/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]INB) po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] stycznia 2019 r. nr [...] nakładającej na M. K. i M. H. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego przez ponowne wykucie otworu okiennego w piwnicy elewacji budynku od strony zachodniej oraz zamurowanie okna w otworze okiennym w domu jednorodzinnym znajdującym się na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach. [...] maja 2018 r. PINB przeprowadził na ww. działce kontrolę, w trakcie której zmierzono wnękę okienną w budynku od strony piwnicy i wykonano fotografię. Obecna podczas kontroli współwłaścicielka nieruchomości M. K. oświadczyła, że zamurowanie okna nastąpiło pod jej nieobecność, a okno zostało zamurowane od strony zewnętrznej budynku. Na rozprawie administracyjnej [...] sierpnia 2018 r. współwłaścicielki M. K. i M. H. złożyły sprzeczne zeznania. PINB wezwał więc M. K. do podania świadków zamurowania okna w piwnicy budynku, zgodnie z jej oświadczeniem złożonym na rozprawie. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Organ umożliwił stronom przed zakończeniem postępowania wypowiedzenie się, a następnie ww. decyzją z [...] stycznia 2019 r. nałożył na obie współwłaścicielki obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego budynku przez ponowne wykucie otworu okiennego w piwnicy elewacji budynku od strony zachodniej oraz zamurowanie okna w otworze okiennym. Wyjaśnił, że obowiązek nałożył na obie współwłaścicielki wobec niemożności ustalenia, kto był inwestorem owych samodzielnych robót. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. wskazując, że nie zgadza się z oceną, że jest sprawcą przedmiotowej samowoli budowlanej. Jednocześnie wskazała, że słuszna jest ocena organu I instancji odnośnie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego budynku. Wyjaśniła, że to ona zgłosiła PINB ową samowolę. Gdyby zamurowała okno nie robiłaby tego. Dodała, że korzyści z zamurowania okna posiada wyłącznie rodzina H. , ponieważ okno znajdowało się od strony użytkowanej przez nich i przeszkadzało im w utwardzeniu terenu i założeniu płytek, których wcześniej nie było. Wymontowane okno zostało zaś zabrane i przez M. i S. H. zamontowane w przybudówce od ulicy, dawniej wjazdu do garażu. Obecnie przy ścianie, w której znajdowało się okno M. S. H. zamontowali drewniane pergole, które powodują zawilgocenie muru. Od kotłowni znajdują się dwa wejścia – jedno od zajmowanego mieszkania M. K., a drugie od zajmowanego garażu M. H.. Nie jest prawdą, że M. H. nie miała dostępu do kotłowni. [...]INB utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję rozpoczął od wskazania, że współwłaścicielki nieruchomości przerzucają się wzajemnie odpowiedzialnością za samowolne wykonanie robót. Roboty te zdaniem [...]INB stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.). Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 29 ust. 2 pkt 1b i art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. owa przebudowa, jako nie prowadząca do zwiększenia dotychczasowego oddziaływania budynku, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Organ wyjaśnił, że choć PINB nie ustalił – wobec sprzecznych zeznań współwłaścicielek nieruchomości i braku innych dowodów – daty przedmiotowej przebudowy, to w świetle przepisów P.b. przebudowa budynku mieszkalnego zawsze wymagała pozwolenia na budowę. Dopiero na mocy przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) przebudowa budynku mieszkalnego wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Konflikt pomiędzy M. H. a jej bratanicą M. K. nie uzasadnia podejmowania kolejnych działań wyjaśniających w kwestii ustalenia osoby inwestora, czy daty wykonania robót, w sytuacji, gdy skonfliktowane strony nie przedstawiają żadnych dowodów, poza własnymi twierdzeniami. Obie zaś strony potwierdzają, że otwór okienny we wskazanym miejscu był i został zamurowany. [...]INB wskazał, że obie współwłaścicielki nie dysponują skutecznym zgłoszeniem i dlatego PINB prawidłowo prowadził postępowanie na podstawie art. 51 P.b. mającego zastosowanie do samowolnych robót budowlanych. Organ podkreślił, że wykonane roboty nie są skomplikowane pod względem konstrukcyjnym, czy użytych materiałów. Wobec wzajemnego przerzucania się odpowiedzialnością za wykonanie robót i żądania ich usunięcia, bez wątpienia brak jest zgody obu współwłaścicielek i niemożliwe jest zalegalizowanie wykonanych robót. Organ dodał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie zamurowanie otworu okiennego w piwnicy, co oznacza, że zarzuty stron w pozostałym zakresie nie mogą być ocenione w tym postępowaniu. M. H. wnosząc skargę na powyższą decyzję [...]INB podniosła, że M. K. podaje nieprawdę, iż okno zostało wyciągnięte pod jej nieobecność. Faktem jest, że rodzina K. użytkuje tylko kotłownię (rodzina H. nie ma takiej możliwości od 1999 r.). M. K. choć na rozprawie oświadczyła, że przedstawi świadków na okoliczność dokonania samowoli przez skarżącą, nie uczyniła tego. Skarżąca wyjaśniła, że konflikt pomiędzy stronami trwa od 2001 r. Kiedy okienko miało być wykuwane przez S. H. w kotłowni od strony zachodniej współwłaścicielka nie zawiadomiła Policji. Brak jest dokumentacji zdjęciowej wykutego okienka kotłowni. Dowodami skarżącej są zaś notatka urzędowa z [...] października 1999 r. i zdjęcie wskazujące na brak możliwości wejścia do kotłowni. W tych okolicznościach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o przyznanie prawa pomocy. W odpowiedzi [...]INB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. przyznano skarżącej prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu. Pełnomocnik skarżącej – adw. J. M. w piśmie z [...] października 2019 r. podtrzymał żądania skarżącej, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zaniechanie precyzyjnego ustalenia, kto winien przywrócić obiekt do stanu poprzedniego, - art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, bowiem przyjęte dowody zostały ocenione dowolnie, a w treści uzasadnienia decyzji brak rozważań, dlaczego takie a nie inne dowody dotyczące m.in. osoby zobowiązanej do wykonania nałożonego obowiązku zostały uznane za miarodajne i wiarygodne, co nie zostało zweryfikowane przez organy orzekające, - art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez nieprawidłowe nałożenie obowiązku na skarżącą. Nadto pełnomocnik skarżącej wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz przyznanie mu od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, wraz z należnym podatkiem VAT, wskazując, że koszty te nie zostały uiszczonej ani w całości, ani w części. W piśmie z [...] listopada 2019 r. M. K. przedstawiła historię konfliktu pomiędzy współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości, a także wskazała, że nie może zgodzić się na zamurowanie okna w kotłowni ze względów bezpieczeństwa. Dodała, że notatka urzędowa z 1999 r. dotyczy próby zamurowania drzwi do kotłowni, jednak drzwi te nie zostały i nie są obecnie zamurowane. Wskazała, że rodzina H. miała dostęp do kotłowni do czasu aż rodzina K. zorientowała się, że zamurowane zostało okno w drzwiach pomiędzy garażem, z którego korzysta rodzina H. , a kotłownią. Wówczas piec został przesunięty, gdyż rodzina H. nie zastosowała się do wcześniejszych ustnych ustaleń co do wyłącznego korzystania z garażu przez rodzinę H. i wyłącznego korzystania z kotłowni przez rodzinę K. .. Ustalenia te nie sprawdziły się, gdyż Państwo H. weszli do kotłowni. Dlatego piec został ustawiony tak, by dzielić pomieszczenie garażu i kotłowni. W każdej jednak chwili piec może został przesunięty, gdy tylko rodzina H. otworzy drzwi zamykane na kłódkę i udostępni rodzinie K. wejście do pozostałej części piwnicy, czyli garażu. M. K. podała, że dysponuje smsm-ami od rodziny H. z [...] marca 2019 r., w treści których wskazują: "dostaniesz okno piwnicy jak twierdziłaś że to jest okno wymontowane z kotłowni" i dalej: "jeżeli nadzór budowlany poparł twoją wersję że okno z kotłowni zostało zamontowane w piwnicy to wróci na poprzednie miejsce do kotłowni". Zdaniem M. K. treść sms-ów wskazuje, że to skarżąca zamurowała okno w kotłowni i zamontowali je w przybudówce do garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę M. H. należało oddalić jako niezasadną. Sąd pragnie na wstępie wyjaśnić, że jego rolą jest badanie jedynie legalności wydanych w sprawie decyzji, a nie ich słuszności. Ocena zatem Sądu koncentrowała się na ustaleniu, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organy I i II instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego (w tym wypadku Prawa budowlanego) i przepisów postępowania (K.p.a.), które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził, by do takich naruszeń doszło. Spór pomiędzy skarżącą M. H. a drugą współwłaścicielką działki nr [...] w [...] przy [...] – M. K. rozgorzał wokół kwestii, kto dopuścił się samowolnego usunięcia okna i zamurowania otworu okiennego w piwnicy budynku od strony zachodniej. Na wstępie Sąd stwierdza, że prawidłowo organy orzekające uznały, że przedmiotowe roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Wyjaśnienia wymaga, że organy nie uzyskały od stron zatwierdzonego projektu budowlanego nr [...], w oparciu o który wybudowano budynek. M. H. i M. K. poinformowały PINB, że nie są w posiadaniu owego projektu. Organ nie uzyskał też tego projektu od Starosty [...] oraz Burmistrza [...]. W takiej sytuacji, przyjmując, że budynek na działce nr [...] w [...] przy [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a jedynie roboty budowlane polegające na samowolnym usunięciu okna i zamurowaniu otworu okiennego w piwnicy budynku od strony zachodniej przeprowadzono samowolnie, organy prawidłowo przyjęły, że należy je traktować jako przebudowę, do której zastosowanie znajduje procedura naprawcza uregulowana przepisami art. 50-51 P.b. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 7a P.b. (obowiązującą w dacie wydania zaskarżonych decyzji) przez przebudowę należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie Sądu przedmiotowe roboty budowlane stanowią przebudowę, albowiem, doprowadziły do zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu (pozbawienie pomieszczenia piwnicy okna), lecz jednocześnie nie doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu. Przebudowa tego rodzaju – zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. nie wymagała pozwolenia na budowę. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b. wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Żadna ze współwłaścicielek nie wykazała zaś, by przedmiotowe roboty zostały objęte zgłoszeniem. W tej sytuacji zastosowanie prawidłowo znalazł przepis art. 51 P.b. Zgodnie bowiem z art. 50 P.b. przepis art. 51 P.b. stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, a zatem w przypadkach innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 P.b.), a także w przypadkach innych niż budowa bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 49b ust. 1 P.b.). W myśl art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W niniejszej sprawie ze względu na niewielki rozmiar i niski stopień skomplikowania wykonanych samowolnie robót budowlanych organy nadzoru budowlanego zdecydowały się zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i zobowiązać do przywrócenia stanu poprzedniego obiektu. Sąd uznaje takie działanie za trafnie, prowadzące bezpośrednio do osiągnięcia celu postępowania naprawczego. Nie można zgodzić się z zarzutami pełnomocnika skarżącej naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.) poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i w zaniechanie precyzyjnego ustalenia, kto winien przywrócić obiekt do stanu poprzedniego, co doprowadziło organy do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez nieprawidłowe nałożenie obowiązku na skarżącą. Sąd stwierdził, że organy na ile to było możliwe wyczerpały czynności dowodowe w przeprowadzonym postępowaniu i dały temu wyraz w rozstrzygnięciach. Świadczy o tym fakt, że PINB przeprowadził [...] maja 2018 r. kontrolę przedmiotowej nieruchomości, o czym zawiadomił strony. W jej trakcie dokonano pomiarów i wykonano fotografię obrazującą wykonaną samowolnie przebudowę. Następnie na skutek różnic w stanowiskach stron co do tego kto dokonał przebudowy i w jakim czasie, organ I instancji wyznaczył rozprawę administracyjną. W rozprawie udział wzięły strony i podtrzymały wzajemnie wykluczające stanowiska dotyczące tego, kto wymontował okno i zamurował okno okienne w budynku od strony zachodniej. Skarżąca twierdziła, że uczyniła to M. K., ta zaś twierdziła, że przebudowa jest dziełem skarżącej. M. K. choć wskazała na rozprawie, że wskaże świadków na okoliczność dokonania przebudowy przez skarżącą tego nie uczyniła. Nie miały zaś znaczenia dla ustalenia daty robót i ich inwestora okoliczności podnoszone przez strony tj. fakt zastawienia wejścia do kotłowni piecem, czy przedłożenie zdjęć obrazujących budynek z oknem następnie usuniętym i zamurowanym otworem okiennym. Nie mogły one bowiem stanowić dowodu potwierdzające kto i kiedy dokonał robót objętych postępowaniem. Również argumentacja M. K., wedle której korzyści z tych robót odniosła jedynie rodzina M. H. oraz fakt, że to M. K. zgłosiła PINB fakt samowoli świadczą, że to skarżąca dopuściła się samowoli, nie przesądzają o badanych okolicznościach czasu i autorstwa robót. Biorąc pod uwagę, że przepis art. 52 P.b. stanowi, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. art. 51, organy nadzoru budowlanego, przy braku możności ustalenia inwestora (sprawcy samowoli), słusznie nałożyły obowiązek przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego na obie współwłaścicielki nieruchomości. Nakaz, powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14, dostępne j.w.). W pewnych jednak okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego, niż prawo własności (art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.). Wreszcie, inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej. Skierowanie nakazu do inwestora dopuszczalne jest w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08). Podobnie ocenić należy przypadek, w którym, inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości za zgodą jednego ze współwłaścicieli działki. W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11). W sytuacji zaś, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe, albo gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków z powodu braku tytułu prawnego do obiektu (braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w [...] z [...] grudnia 2017 r., sygn. II SA/Rz [...], dostępny j.w.). Prowadzone przez PINB przeszło pół roku postępowanie wyjaśniające nie dało efektów w postaci ustalenia kto był sprawcą samowoli. Stanowiska stron – współwłaścicieli nieruchomości, przedkładane przez nie dowody i oświadczenia wykluczają się. Z pewnością policyjna notatka służbowa z [...] października 1999 r., w której stwierdzono zamurowanie drzwi do pomieszczenia kotłowni, w sytuacji, gdy następnie na podstawie dokumentacji fotograficznej ustalono, że drzwi zostały jedynie zastawione, nie stanowi dowodu na okoliczność kto i kiedy dopuścił się samowoli. Również pozostałe twierdzenia nie dają odpowiedzi, kto dokonał samowoli. W takiej sytuacji należało podzielić pogląd judykatury, zgodnie z którym, jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, to zgodne z ustawową kolejności określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanej, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki (lub innego nakazu) aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany (por. wyrok NSA z 26 marca 2018 r., sygn. II OSK 2446/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem PINB skierował obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. do obu współwłaścicielek nieruchomości, nie dopuszczając się przy tym naruszenia art. 52 p.b. Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) skargę wniesioną w niniejszej sprawie, uznając, że organy orzekające wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem.