II SA/Po 385/08

II SA/Po 385/08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. W. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...), znak (...), II. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, III. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2007 r. B. W. i M. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zalegalizowanie domku letniskowego w miejscowości L. gmina B. na działce nr (...), w trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665). Decyzją nr (...) z dnia (...) 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone w trybie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. postępowanie w przedmiocie legalności wybudowanego budynku letniskowego. Zdaniem organu I instancji treść art. 3 ust 1 powyższej ustawy, stwierdzająca, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przesądza, że po tej dacie (tj. 01.01.2008 r.) organ zobowiązany jest stosować przepisy art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Tym samym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. stało się bezprzedmiotowe, bowiem odpadła materialna podstawa wydania decyzji. Bez znaczenia pozostała tutaj okoliczność złożenia wniosku w dniu 28 grudnia 2007 r., ponieważ obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania administracyjnego w sprawie spowodował, że decyzja zostałaby wydana już po 01 stycznia 2008 r., a więc w sytuacji gdy ustawa z dnia 10 maja 2007 r. przestała obowiązywać. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. B. W. i M. K. Zdaniem skarżących dochowali oni terminu określonego przepisami ustawy, bowiem złożyli wniosek przed dniem 01 stycznia 2008 r. Tym samym postępowanie administracyjne zostało wszczęte w terminie. Jednocześnie umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ I instancji nie rozważył istoty sprawy stanowi naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia (...) 2008 r., nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podtrzymał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż od dnia 01 stycznia 2008 r. na organach administracji publicznej ciąży obowiązek stosowania art. 48 – 49b ustawy Prawo budowlane. Tym samym niemożliwym jest wydanie decyzji w oparciu o ustawę z dnia 10 maja 2007 r. po dniu 01 stycznia 2008 r., gdyż organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dniu orzekania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. W. oraz M. K. Podtrzymali oni swoje stanowisko, iż przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. wskazuje, iż do dnia 01 stycznia 2008 r. można składać wnioski o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z wyłączeniem art. 48 – 49b ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istotą toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest wykładnia art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 powyższego artykułu do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Prawidłowa wykładnia tego przepisu nie może ograniczać się do jego literalnego brzmienia, ale wymaga odniesienia się do wcześniejszych regulacji ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane w kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej, rezultat wykładni winien także pozostawać w zgodzie z zasadami zawartymi w Konstytucji RP. Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 01 stycznia 1995 r. ustawy Prawo budowlane przewidywał, w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależnione od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003, osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie – w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane – lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK – A 2006, nr 9, poz. 124, orzekł on o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji. Bezsprzecznym jest, że przepis art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy 01 stycznia 1995 r. a 10 lipca 1998 r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 – 49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 01 stycznia 2008 r. Podkreślić należy, że ustawa z dnia 10 maja 2007 r. została opublikowana w dniu 05 czerwca 2007 r. Przewidziany w art. 6 powyższej ustawy 14 dniowy okres vacatio legis spowodował, że weszła ona w życie w dniu 20 czerwca 2007 r. W tym miejscu konieczne jest odwołanie się do przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., gdzie Trybunał wskazał, iż zwolnienie z opłaty legalizacyjnej nie może być uzależnione od etapu procedury administracyjnej. Zdaniem Trybunału zwolnienie od konieczności ponoszenia powyższej opłaty nie może być zależne od rozmaitych czynników wpływających na szybkość procedury administracyjnej, które nie pozostawały w związku z treścią unormowań materialnoprawnych dotyczących samowoli budowlanej ani nie zależały od zainteresowanych. Odnosząc powyższe rozważania do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. wskazać należy, że kwestia, czy postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zostanie zakończone do dnia 01 stycznia 2008 r. mogło w znacznym stopniu zależeć od przypadkowych uwarunkowań. Sam ustawodawca, w art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 10 marca 2007 r. dopuścił możliwość wydania przez organ administracji publicznej, w trakcie prowadzonego postanowienia legalizacyjnego, postanowienia nakazującego usunięcie naruszeń przepisów lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyznaczonym terminie, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Tym samym realizacja nadrzędnej zasady postępowania administracyjnego, a więc określonej w art. 7 kpa zasady praworządności mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której postępowanie administracyjne nie zakończyłoby się do dnia 01 stycznia 2008 r. W konsekwencji zróżnicowanie sytuacji osób, co do których postępowanie zostało wszczęte i zakończone w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a 31 grudnia 2007 r. od osób, co do których jedynie je wszczęto przed dniem 01 stycznia 2008 r. musiałoby zostać ocenione jako sprzeczne z postanowieniami Konstytucji. Jedynie wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., zgodnie z którą przepisów art. 48 – 49b ustawy Prawo budowlane nie stosuje się w przypadku postępowań, które zostały wszczęte przed dniem 01 stycznia 2008 r. może zostać oceniona jako poprawna, służy bowiem zapewnieniu realizacji zasady pewności prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość, bowiem strona ma prawo do niewadliwego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego a także do honorowania jej praw (wyrok z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 988/06). Jakakolwiek inna wykładnia art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. prowadziłaby do arbitralności postępowań prowadzonych przed organami administracji publicznej, pozostawiając kwestię zwolnienia z opłaty legalizacyjnej jedynie szybkości prowadzonego postępowania, niezależnie od nadrzędnych zasad procesu administracyjnego takich jak: praworządność, pewność prawa, zaufanie obywatela do państwa czy konieczność poszanowania sprawiedliwości proceduralnej. Posiłkując się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że nie do pogodzenia z założeniami państwa prawnego jest takie ukształtowanie przepisów prawa, które przenosi na jednostkę skutki zaniedbań lub nieprawidłowości ze strony prawodawcy lub organów administracji państwowej (wyrok z dnia 14 lutego 1992 r., sygn. akt III SA 1200/91, Wokanda 1992, nr 6, poz. 21). Tym samym wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust 3 powyższego artykułu, w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 – 49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powyższa wykładnia znajduje swoje potwierdzenie w samej redakcji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Sąd zwraca uwagę, że treść powyższego artykułu nie wskazuje, aby do dnia 01 stycznia 2008 r. postępowanie legalizacyjne miało zostać zakończone decyzją lub też prawomocną decyzją, pomijając tą kwestię i ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że przepisów art. 48 – 49b "nie stosuje się" do dnia 01 stycznia 2008 r. Podkreślić raz jeszcze należy, że w świetle niezwykle krótkiego okresu obowiązywania powyższej ustawy, tylko wykładnia umożliwiające realne korzystanie z prawa podmiotowego jednostki, jakim jest możliwość legalizacji obiektu budowlanego bez konieczności ponoszenia opłaty legalizacyjnej, jest do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budynku letniskowego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) zlokalizowanym w miejscowości L., gmina B., zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość powyższa skutkować musiała uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać kompletność wniosku złożonego przez skarżących, oraz rozważyć, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., uzasadniające przeprowadzenie określonej powyższym przepisem procedury legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska MK