II SA/Po 386/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2023 r. w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. B. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż spór pomiędzy organami a skarżącym S. B. dotyczy wąskiego zagadnienia i sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy żłobek może być uznany za funkcję kontynuującą takie funkcje zabudowy jak funkcje mieszkalne i gospodarcze w zabudowie zagrodowej? Sąd wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie w obszarze analizowanym wyznaczonym w otoczeniu działki [...] znajdują się budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie. Są one zgrupowane w zespole zabudowy zagrodowej wsi C. – czego Sąd ma pełną świadomość. Zdaniem składu orzekającego stan faktyczny nie upoważniał jednak organów do tak ścisłego rozumienia kontynuacji funkcji, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że zabudowa zagrodowa nie może zostać uzupełniona o zabudowę usługową i to bez względu na profil tej ostatniej. Należy uzmysłowić sobie, że zabudowa kompleksowo określana jako zabudowa zagrodowa to nic innego, jak zabudowa łącząca funkcje mieszkalne i produkcyjno-usługowe, tyle tylko, że w specyfice charakterystycznej dla obszarów rolnych. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) – który z powodzeniem można przywołać na zasadzie odesłania systemowego – zabudowa zagrodowa, to "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". Skoro w zabudowie zagrodowej występują, co oczywiste, budynki mieszalne, a i zresztą są one "poprzeplatane" zabudową gospodarczą, to wprowadzenie nieinwazyjnych usług wspomagających mieszkalnictwo jawi się jako dopuszczalne funkcjonalnie, a w każdym razie nie powinno być oceniane a priori jako sprzeczne z funkcją zastaną. Tytułem uzupełnienia Sąd wskazał, że nie jest jego zamiarem forsować tezy, że usługi zawsze odpowiadają zabudowie zagrodowej. Przykładowo, trudno wyobrazić sobie lokalizację usług, takich jak żłobek czy przedszkole, w obszarze faktycznej koncentracji zabudowy produkcyjnej (w ramach zabudowy zagrodowej), gdzie sprzeczności jednej i drugiej funkcji byłoby widać prima facie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie indywidualnie oceniane cechy zabudowy obszaru analizowanego nie zdradzają jednak cech uzasadniających ograniczenie praw S. B.. C. , gdzie skarżący projektuję lokalizację żłobka, to wieś stanowiąca zespół budynków mieszkalnych, gospodarskich i inwentarskich. Z map wynika, że na dystansie nie dalszym niż 3 kilometry jest ona otoczona przez inne większe wsie, takie jak T. , B. , F. , G. i Ż. (będący siedzibą gminy wiejskiej). O ile nie ulega wobec tego wątpliwości, że mamy do czynienia z terenami wiejskimi o dominującej funkcji rolniczej, to jednak nie można zaprzeczyć, iż zarazem jest to też przestrzeń rozwoju normalnych funkcji społecznych, w szczególności w samych C. i okolicznych wsiach znajduje się szereg budynków mieszkalnych, gdzie zamieszkują i wychowują się najmłodsze dzieci, których z kolei rodzice pracują w gospodarstwach. W takim kontekście zamierzenie zakładające lokalizację niewielkiego żłobka nie jawi się jako wprowadzenie funkcji sprzecznej z zabudową zastaną w obszarze analizowanym. Przeciwnie, można nawet przyjąć, że w określonych okolicznościach (takich jak występują w niniejszej sprawie) żłobek stanowi usługę, która uzupełnia i kontynuuje funkcję mieszkalną zabudowy zagrodowej i jej służy. Decyzją z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...] organ I instancji odmówił ponownie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy (żłobek) z częścią mieszkalną, na terenie położonym w obrębie geodezyjnym C. , gm. Ż., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], (obręb C. ). W uzasadnieniu organ wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji oraz kontynuacji parametru powierzchni zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. B. zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prze jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że projektowana funkcja zabudowy - żłobek w obszarze rozproszonej zabudowy mieszkalnej, gospodarczej i inwentarskiej wsi C. nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, - § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego nie zastosowanie. Wobec powyższego odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołujący wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez ustalenie parametrów linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu i wysokości zabudowy. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, po przytoczeniu treści przepisów prawa, że jak wynika z analizy w obszarze występuje zabudowa typu zagrodowego w gospodarstwach rolnych, w skład której wchodzą budynki mieszkalne, gospodarcze, garażowe i inwentarskie. W odległości ok. 24 m od terenu inwestycji znajduje się działka nr [...], na której planowana jest realizacja dwóch budynków inwentarskich (obór) o łącznej obsadzie zwierząt do 161,15 DJP oraz szczelnego zbiornika zamkniętego na gnojowicę (decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia 5 maja 2020 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzja z dnia 14 stycznia 2021 r. o warunkach zabudowy). Planowana inwestycja zalicza się do zabudowy usługowej, której nie ma w obszarze analizowanym. Zdaniem organu I instancji nie wszystkie usługi można pogodzić z zabudową zagrodową. Niewątpliwie realizacja żłobka obok inwestycji stanowiącej bardziej charakter produkcji rolnej nie da się pogodzić bez kolizji. Zdaniem tut. Kolegium rację ma organ I instancji, że nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy, ponieważ wprowadzenie na teren rolniczy zabudowy usługowej - żłobka godzi w zastany ład przestrzennym. Ponadto organ wskazał, iż planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika intensywności zabudowy. Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,1. Intensywność zabudowy konieczna do realizacji planowanej inwestycji wynosi ok. 0,32. Organ I instancji przyjął 20% tolerancji i ustalił przedział od 0,08 do 0,12. Planowana inwestycja przekracza również ten przedział. Poza tym w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o tak wysokiej intensywności zabudowy. W związku z tym planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika intensywności zabudowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji zastosował się do wytycznych wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2022 r. Ponownie przeanalizował rodzaj zabudowy występujący w obszarze analizowanym. Niewątpliwie planowana inwestycja i istniejące zagospodarowanie terenu będą się wzajemnie ograniczać i wpływać na siebie negatywnie. W ocenie Kolegium zabudowa zagrodowa jest zabudową uciążliwą, a zatem wprowadzenie usługi w postaci żłobka nie mieści się w zastanym zagospodarowaniu terenu. Sąd w/wym wyroku wskazał co prawda, że projektowane przez odwołującego usługi są komplementarne z zabudową mieszkalną (nie ma znaczenia, że istnieje w ramach zabudowy zagrodowej) i nie można dopatrzeć się sprzeczności funkcjonalnej pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym a otoczeniem, jednakże ponowna analiza zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wskazuje na to, że istniejąca zabudowa zagrodowa na sąsiednich działkach nie będzie współgrać z planowanym żłobkiem i może rodzić konflikty i wzajemnie się ograniczać. Rację ma organ I instancji, że wprowadzenie żłobka w obszar wiejski, który jest sprzyjający dla realizacji inwestycji rolniczych realizowanych w oparciu o art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie może być uznane za kontynuację zasady dobrego sąsiedztwa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. B. zarzucając jej: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że inwestycja (żłobek) w obszarze rozproszonej zabudowy mieszkalnej, gospodarczej i inwentarskiej wsi C. , nie kontynuuje funkcji zabudowy na obszarze analizowanym, - naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty Skarżącego są niezasadne i nie wpływają na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Kolegium zaznaczyło, iż w decyzji z dnia 3 kwietnia 2023 r. wyjaśniło swoje stanowisko. Zdaniem Kolegium Wójt Gminy Ż. odniósł się do wytycznych wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 10 sierpnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przed przystąpieniem do oceny zapadłej w niniejszej sprawie decyzji wskazać należy, iż sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr [...] W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż spór pomiędzy organami a skarżącym S. B. dotyczy wąskiego zagadnienia i sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy żłobek może być uznany za funkcję kontynuującą takie funkcje zabudowy jak funkcje mieszkalne i gospodarcze w zabudowie zagrodowej? Sąd wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie w obszarze analizowanym wyznaczonym w otoczeniu działki [...] znajdują się budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie. Są one zgrupowane w zespole zabudowy zagrodowej wsi C. – czego Sąd ma pełną świadomość. Zdaniem składu orzekającego stan faktyczny nie upoważniał jednak organów do tak ścisłego rozumienia kontynuacji funkcji, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p."), że zabudowa zagrodowa nie może zostać uzupełniona o zabudowę usługową i to bez względu na profil tej ostatniej. Należy uzmysłowić sobie, że zabudowa kompleksowo określana jako zabudowa zagrodowa to nic innego, jak zabudowa łącząca funkcje mieszkalne i produkcyjno-usługowe, tyle tylko, że w specyfice charakterystycznej dla obszarów rolnych. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie") – który z powodzeniem można przywołać na zasadzie odesłania systemowego – zabudowa zagrodowa, to "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". Skoro w zabudowie zagrodowej występują, co oczywiste, budynki mieszalne, a i zresztą są one "poprzeplatane" zabudową gospodarczą, to wprowadzenie nieinwazyjnych usług wspomagających mieszkalnictwo jawi się jako dopuszczalne funkcjonalnie, a w każdym razie nie powinno być oceniane a priori jako sprzeczne z funkcją zastaną. Ponadto Sąd wskazał, iż nie jest jego zamiarem forsować tezy, że usługi zawsze odpowiadają zabudowie zagrodowej. Przykładowo, trudno wyobrazić sobie lokalizację usług, takich jak żłobek czy przedszkole, w obszarze faktycznej koncentracji zabudowy produkcyjnej (w ramach zabudowy zagrodowej), gdzie sprzeczności jednej i drugiej funkcji byłoby widać prima facie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie indywidualnie oceniane cechy zabudowy obszaru analizowanego nie zdradzają jednak cech uzasadniających ograniczenie praw S. B.. C. , gdzie skarżący projektuję lokalizację żłobka, to wieś stanowiąca zespół budynków mieszkalnych, gospodarskich i inwentarskich. Z map wynika, że na dystansie nie dalszym niż 3 kilometry jest ona otoczona przez inne większe wsie, takie jak T., B., F., G. i Ż. (będący siedzibą gminy wiejskiej). O ile nie ulega wobec tego wątpliwości, że mamy do czynienia z terenami wiejskimi o dominującej funkcji rolniczej, to jednak nie można zaprzeczyć, iż zarazem jest to też przestrzeń rozwoju normalnych funkcji społecznych, w szczególności w samych C. i okolicznych wsiach znajduje się szereg budynków mieszkalnych, gdzie zamieszkują i wychowują się najmłodsze dzieci, których z kolei rodzice pracują w gospodarstwach. W takim kontekście zamierzenie zakładające lokalizację niewielkiego żłobka nie jawi się jako wprowadzenie funkcji sprzecznej z zabudową zastaną w obszarze analizowanym. Przeciwnie, można nawet przyjąć, że w określonych okolicznościach (takich jak występują w niniejszej sprawie) żłobek stanowi usługę, która uzupełnia i kontynuuje funkcję mieszkalną zabudowy zagrodowej i jej służy. Wobec powyższego wskazać należy, iż w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w tym przepisie sformułowane zostają w uzasadnieniu orzeczenia, tak więc w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Obowiązek zaś, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, jak również po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W doktrynie (v. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, publ: LEX/el. 2021) podkreśla się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10 (ONSAiWSA 2013/1, poz. 8) stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Wobec powyższego organy rozpoznając sprawę ponownie jak i Sąd rozpoznając niniejszą skargę obowiązany był do respektowania wytycznych zawartych w przytoczonym wyżej wyroku, gdyż analiza akt sprawy nie wskazuje żadnych okoliczności uzasadniających odstępstwo od powyższej oceny. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stanowisko organów, iż Sąd w/wym wyroku wskazał co prawda, że projektowane przez odwołującego usługi są komplementarne z zabudową mieszkalną (nie ma znaczenia, że istnieje w ramach zabudowy zagrodowej) i nie można dopatrzeć się sprzeczności funkcjonalnej pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym a otoczeniem, jednakże ponowna analiza zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wskazuje na to, że istniejąca zabudowa zagrodowa na sąsiednich działkach nie będzie współgrać z planowanym żłobkiem i może rodzić konflikty i wzajemnie się ograniczać stanowi niedopuszczalną, w świetle art. 153 P.p.s.a., polemikę ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w prawomocnym wyroku. W niniejszej sprawie organ I instancji odwołując się do fragmentu uzasadnienia omawianego wyroku ("trudno wyobrazić sobie lokalizację usług, takich jak żłobek czy przedszkole, w obszarze faktycznej koncentracji zabudowy produkcyjnej (w ramach zabudowy zagrodowej"), gdzie sprzeczności jednej i drugiej funkcji byłoby widać prima faci") wskazał, iż w odległości ok. 24 m od terenu inwestycji znajduje się działka nr [...], na której planowana jest realizacja dwóch budynków inwentarskich (obór) o łącznej obsadzie zwierząt do 161,15 DJP oraz szczelnego zbiornika zamkniętego na gnojowicę, w inwestor uzyskał już decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 5 maja 2020 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzję z dnia 14 stycznia 2021 r. o warunkach zabudowy. Z powyższych względów organ uznał, iż planowana przez Skarżącego inwestycja pozostaje w kolizji z innym planowanym przedsięwzięciem. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zarówno z przepisów u.p.z.p. jak i rozporządzenia w sposób jednoznaczny wynika, że nowa planowana zabudowa ma być zgodna z zabudową już istniejącą. W wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, który to Sąd w pełni podziela, iż organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przyszłe zamierzenia zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy, między innymi, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Tym samym ustawodawca wprost nakazuje porównywanie przyszłej inwestycji do zabudowy istniejącej, a nie potencjalnej. Zatem organ ustalając warunki zabudowy nie może się odwoływać do zabudowy, która jest dopiero planowana, a więc nie jest zabudową istniejącą. Z akt sprawy nie wynika aby inwestycja na działce [...] się rozpoczęła albo żeby chociaż inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Fakt legitymowania się decyzją o warunkach zabudowy nie oznacza, iż inwestycja powstanie, a co najistotniejsze w jakim kształcie. Ponadto należy pamiętać, iż Sąd w wyroku II SA/Po [...] wskazując, iż trudno wyobrazić sobie lokalizację usług, takich jak żłobek czy przedszkole, w obszarze faktycznej koncentracji zabudowy produkcyjnej (w ramach zabudowy zagrodowej) gdzie sprzeczności jednej i drugiej funkcji byłoby widać prima facie jednocześnie wyraźnie zastrzegł, szeroko wyjaśniając, że w niniejszej sprawie indywidualnie oceniane cechy zabudowy obszaru analizowanego nie zdradzają jednak cech uzasadniających ograniczenie praw S. B.. Sąd wyraźnie wskazał, iż lokalizacja niewielkiego żłobka nie jawi się jako wprowadzenie funkcji sprzecznej z zabudową zastaną w obszarze analizowanym. Przeciwnie, można nawet przyjąć, że w określonych okolicznościach (takich jak występują w niniejszej sprawie) żłobek stanowi usługę, która uzupełnia i kontynuuje funkcję mieszkalną zabudowy zagrodowej i jej służy. W świetle powyższego stanowisko organu, iż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy uznać należy za nieprawidłowe. Organ ignorując stanowisko Sądu oraz odwołując się do nieistniejącej zabudowy nie tylko naruszył art. 153 P.p.s.a. ale również art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do drugiej przesłanki odmowy ustalenia zabudowy tj. braku kontynuacji w zakresie parametru powierzchni zabudowy wskazać należy, iż organ zasadnie uznał, że tak przewidziana intensywność zabudowy nie da się pogodzić z istniejącą zabudową. Warto w tym miejscu wskazać, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustala się, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Podkreślić należy, że fakt, iż przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać swobody i dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale w takiej sytuacji z samej analizy muszą wynikać szczegółowe powody i przesłanki dla odstąpienia od wartości średniej. Przesłanki te winny być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18 - CBOSA). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika. Fakt dopuszczenia możliwości wyznaczenia innego wskaźnika zabudowy niż średni nie może na gruncie niniejszej sprawy, gdzie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, a więc co do zasady z zabudową o małej intensyfikacji, prowadzić do ustalenia tego parametru na poziomie o 30 % wyższym nie od średniego ale od maksymalnego parametru występującego w obszarze analizowanym. Należy pamiętać, iż omawiane odstępstwo od ogólnych zasad ma umożliwić realizację inwestycji o większych czy też mniejszych parametrach niż średnie wartości. Natomiast co do zasady nie jest dopuszczalne odwołując się do § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalanie parametru wskaźnika powierzchni zabudowy znacznie przekraczającego maksymalne parametry występujące w obszarze analizowanym. Dopuszczenia takiej możliwości stanowiłoby uznanie za dopuszczalne kształtowanie nowego ładu urbanistycznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Warto w tym miejscu zauważyć, iż wskaźnik powierzchni zabudowy działki [...] znajdującej się w sąsiedztwie działki Skarżącego jak i będącej najbardziej intensywnie zabudowaną wynosi 0,21. Natomiast planowana na części działki nr [...] inwestycja miałaby wynosić zgodnie z wnioskiem aż 0,32 przekraczając znacznie nie tylko średni wskaźnik ale również maksymalny występujący w obszarze analizowany. Z tych też względów organ zasadnie uznał, iż nie ma możliwości ustalenia parametru wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, a zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Pomimo powyższego Sąd uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organów obu instancji, gdyż organ z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 9 i 79a K.p.a., nie poinformował strony o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak kontynuacji intensywności zabudowy. Sąd dochodząc do powyższych wniosków maił przy tym na uwadze, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego wszczęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Z tego też powodu wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie. Jednakże nie można uznać, że w zakresie parametrów inwestycji jest to związanie bezwzględne. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r. sygn. II OSK 1330/18, dostępny jw.). Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ dojdzie do przekonania, że planowana inwestycja może być zrealizowana, ale w zmodyfikowanej w pewnym zakresie postaci (np. ze zmienionymi częściowo parametrami), wówczas przed wydaniem decyzji winien poinformować o tym inwestora, umożliwiając mu wprowadzenie stosownych modyfikacji do wnioskowanych ustaleń. Oparciem dla powyższego stanowiska jest obecnie wskazany wyżej art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Na gruncie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego organ obowiązany jest więc poinformować inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę zmodyfikować swój wniosek. W konsekwencji uznać należy, że nawet gdy organ uznał, iż zaproponowane przez inwestora parametry zabudowy nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy, to powinien w takiej sytuacji, mając na uwadze przede wszystkim art. 79a § 1 K.p.a., poinformować inwestora o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z jego żądaniem. W niniejszej sprawie organ wprawdzie w zawiadomieniu z 15 grudnia 2022 r. (odebrane przez stronę w dniu 2 stycznia 2023 r.) poinformował Skarżącego, że projektowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., jednak precyzując jakie to warunki nie są spełnione wskazał wyłącznie na wymóg kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy nie wskazując w żadnym zakresie na kwestię niezgodności planowanej intensywności zabudowy. Z tych też względów Skarżący ustosunkowując się do powyższego zawiadomienia jako swoje stanowisko przesłał kserokopię wyroku z dnia 29 marca 2022 r., wydanego w sprawie II SA/Po [...]. Sąd miał również na uwadze, iż w toku poprzednio prowadzonego postępowania Skarżący na skutek zawiadomienia organu ograniczył teren inwestycji do obszaru 50 m od drogi publicznej rezygnując z projektowanego placu zabaw. Powyższe oznacza, iż Skarżący, pouczony na mocy art. 79a § 1 K.p.a., podjął działania celem dostosowania przyszłego zamierzenia. Natomiast w obecnym postępowaniu, co wyjaśniono wyżej, powyższemu uchybiono. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935)- w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na względzie poczynione w niniejszej sprawie uwagi, a przede wszystkim wiążącą moc wyroku II SA/Po [...] w zakresie przesądzenia, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, dokona ponownej oceny wniosku Skarżącego pamiętając również o konieczności poinformowania wnioskodawcy o wszystkich przesłankach mogących skutkować negatywnym rozstrzygnięciem wniosku – umożliwiając tym samym wnioskodawcy modyfikację złożonego wniosku.