II SA/Po 386/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 18 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 412 zł ( czterysta dwanaście złotych ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia 18 lutego 2025 r., znak: [...] Wójt Gminy [...] (dalej jako: "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") ustalił E. Ś. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości położonej we wsi Ś., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,6878 ha, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 29 września 2021 r., znak: [...], na nieruchomości oznaczone geodezyjnie jako działki: nr [...] o pow. 0,1092 ha, nr [...] o pow.0,100 ha, nr [...] o pow. 0,1004 ha, nr [...] o pow. 0,1015 ha, nr [...] o pow. 0,1308 ha, nr [...] o pow. 0,1459 ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, powołując się na treść art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, że może ustalić opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość. Przy ustalaniu opłaty, organ posłużył się wyliczeniami zawartymi w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. oraz powołał się na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 09 lipca 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, według której stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości. Zawiadomienie z dnia 27 września 2024 r., w którym Wójt poinformował stronę o wszczęciu postępowania, jak również zawiadomienie z dnia 29 października 2024 r. o zebraniu materiału dowodowego, podwójnie awizowane, nie zostały podjęte w terminie przez co pozostawiono je w aktach ze skutkiem doręczenia. W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje prośba skierowana do stanowiska ds. ewidencji ludności o weryfikację adresów zamieszkania oraz danych osobowych stron postępowania (k. 15-16 akt administracyjnych). Pismem z dnia 2 marca 2025 r. E. B., wniosła odwołanie od powyższej decyzji, stwierdzając że wycena nieruchomości została dokonana na podstawie nieprawidłowego operatu szacunkowego, co potwierdzają nieruchomości przyjęte do porównań, które oddalone są od wsi Ś., a zmianę ich ceny w przeciągu 3 dni o [...] zł uznała za przesadne podwyższenie wartości. Odwołująca się wniosła również zastrzeżenia do przebiegu postępowania wskazując, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało błędnie zaadresowane, a co za tym idzie – było ono nieskuteczne. Z załączonej do odwołania decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z dnia 27 marca 2023 r., znak: [...] wynika, że w dniu wszczęcia postępowania odwołująca się nie posługiwała się już nazwiskiem Ś. , a wróciła do swojego nazwiska panieńskiego – tj. B.. Decyzją z dnia 18 marca 2025 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz przy zachowaniu standardów i specyfiki badanej nieruchomości i terenu, na którym jest położona. Rzeczoznawca wskazał, że o ile w czasie poprzedzającym podział nieruchomości na terenie Gminy [...] i wsi Ś. dokonywano sprzedaży działek o powierzchniach zbliżonych do nieruchomości po podziale, to na terenie Powiatu [...] nie dokonywano transakcji, których przedmiotem były działki odpowiadające powierzchni działki przed podziałem, w związku z czym rzeczoznawca posłużył się transakcjami w powiatach sąsiednich, dla działek wykazujących podobieństwo do tej będącej przedmiotem wyceny (odpowiednio tabela s. 6 operatu oraz s. 8 operatu). Kolegium uznało, że operat nie zawiera niejasności, braków i pomyłek rachunkowych, a wybrana metoda porównania wartości była właściwa. Wyniki przeprowadzonego szacowania są zatem wiarygodne. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził, że nie mogły one odnieść spodziewanego skutku. Subiektywne odczucia strony co do faktu wzrostu wartości nieruchomości po podziale są bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Przechodząc do analizy zarzutu dotyczącego niewłaściwego doręczania pism w sprawie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji dokonywał doręczeń korespondencji na podstawie danych osobowych figurujących w ewidencji ludności, co znajdowało potwierdzenie w aktach sprawy. Mimo nieprawidłowego nazwiska odwołująca się odebrała decyzję z dnia 18 lutego 2025 r., miała możliwość zapoznania się z jej treścią i skorzystała z prawa do odwołania. Uchybienie w postaci wskazania błędnego nazwiska nie miało więc wpływu na ostateczny wynik postępowania. Pismem z dnia 22 kwietnia 2025 r. E. B. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 marca 2025 r., żądając jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięciu temu skarżąca zarzuciła błędną ocenę dowodów przy ustaleniu opłaty adiacenckiej oraz brak skutecznego doręczenia zarówno decyzji Wójta, jak również dokumentacji z wszczęcia oraz zakończenia postępowania. Uzasadniając powyższe podniosła, że w przypadku wyboru metody porównania parami, porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W ocenie skarżącej wątpliwość budzi wybór nieruchomości w trzech różnych oddalonych od siebie miejscowościach, tj. N. , R. i Ś. , ponieważ różnią się one położeniem i atrakcyjnością otoczenia, a zatem wartością nieruchomości. Ponadto R. jest miastem, a ceny nieruchomości w mieście są zawsze wyższe od tych położonych we wsiach. To z kolei doprowadziło do zawyżenia kwoty średniej, a co za tym idzie do ustalenia zawyżonej wartości nieruchomości. Nie można mówić o podobieństwie wskazanych nieruchomości, w istocie podważa więc ustalenia operatu. Skarżąca dodała, że okres wzięty do analizy, tj. lata 2020-2021, był czasem covidowym, a co za tym idzie na rynku nieruchomości panował wówczas zastój, co miało dodatkowo wpływ na ceny nieruchomości. Skarżąca podtrzymała zarzut nieprawidłowego doręczenia jej korespondencji związanej z toczącym się w przedmiocie opłaty adiacenckiej postępowaniem, podniesiony w odwołaniu. Dodała przy tym, że w chwili zatwierdzenia podziału nieruchomości nosiła jeszcze nazwisko Ś. , ale w związku z rozwodem skarżąca zmieniła nazwisko i w chwili wszczęcia postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej posługiwała się nazwiskiem panieńskim tj. B., co potwierdza skierowanie korespondencji do błędnego adresata. Kwestię braku odbioru korespondencji mimo awizowania powiązała z jednej strony z faktem, iż jest osobą pracującą i nie ma jej w domu w godzinach 7-15. Zarówno ona, jak i rodzice z którymi mieszka, nie mieli wiedzy o pozostawionych awizach, co może mieć związek z okolicznością, że na tej samej ulicy mieszka inne małżeństwo o nazwisku Ś. , przez co listonosz mógł omyłkowo przekazać awizo na niewłaściwy adres. Skarżąca podniosła także zarzut braku zachowania terminu do wydania decyzji przez Wójta wskazując, że termin na wydanie decyzji to 30 dni od daty zakończenia postępowania, a w przypadku spraw skomplikowanych – 60 dni od daty wszczęcia postępowania. Zatem skoro postępowanie zakończyło się z datą awiza, tj. 19 listopada 2024 r., to termin 30 dni mijał 19 grudnia 2024 r., a decyzja wydana została dopiero w dniu 18 lutego 2025 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało, że zarzuty podniesione w skardze, w znacznym stopniu były tożsame z tymi podniesionymi w odwołaniu, były więc przedmiotem rozważań organu drugiej instancji, który odniósł się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 marca 2025 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 lutego 2025 r., znak: [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości położonej we wsi Ś., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,6878 ha. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 roku, po 1145 z późn. zm.; dalej jako: "u.g.n."). Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b u.g.n.). Przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela; ustalenie opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna; wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału; obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji uznały, że zostały spełnione wszystkie wyżej wymienione przesłanki. W celu wykazania, że do wspomnianego wzrostu wartości nieruchomości doszło, organ administracji publicznej zobowiązany jest odwołać się do wiedzy właściwego eksperta – rzeczoznawcy majątkowego, który na podstawie przepisów prawa oraz posiadanych wiadomości specjalnych sporządza operat szacunkowy (art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 155 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach. To jednak rzeczoznawca decyduje o tym, jaką metodę i technikę szacowania nieruchomości przyjąć i jakie cechy nieruchomości będą miały wpływ na wartość nieruchomości. Decyduje także o doborze nieruchomości do porównania, w szczególności oceny które spełniają kryterium podobieństwa. Ocena organów administracji publicznej, a następnie sądu, co do przyjętych założeń jest w tym wypadku ograniczona. Tylko w sytuacji w której da się zauważyć, że nieruchomości nie mają charakteru podobnego zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. mógłby być zasadny. Weryfikacji zastosowanych metod szacowania nieruchomości oraz uwzględnionych danych należy dokonywać z udziałem podmiotów posiadających wiadomości specjalne w trybie art. 157 u.g.n. Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2191/18, LEX nr 2656076.). Operat, będący podstawą ustaleń faktycznych w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, podlega jednak ocenie organów przy zastosowaniu art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji, organ nie jest zwolniony od wyczerpującej oceny operatu oraz podjęcia działań zmierzających do usunięcia powstałych wątpliwości. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Organ pozostaje ograniczony wyłącznie tym, że nie może zastąpić dowodu z operatu innym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z 20 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 2396/23, LEX nr 3899201). Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia Sąd nie znalazł podstaw do odmówienia wartości dowodowej operatowi szacunkowemu przygotowanemu na potrzeby niniejszego postępowania. Przyjęta w nim metodologia wyceny oraz cechy podobieństwa przyjętych do porównań nieruchomości, tj. atrakcyjność lokalizacji szczegółowej, kształt nieruchomości, dostęp do niej oraz jej powierzchnia, niewątpliwie stanowić mogą podstawy do porównań, a wyniki przeprowadzonych analiz oraz obliczeń są spójne i nie budzą zastrzeżeń. W tym zakresie odnieść się jednak należy do zarzutu podniesionego przez skarżącą. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w operacie szacunkowym, w zakresie zestawienia transakcji nieruchomościami gruntowymi o dużych obszarach, odnotowanych w latach 2020-2021 (a więc na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem) rzeczoznawca przyjął transakcje dokonane na terenie powiatów: [...], [...] i [...], które sąsiadują ze sobą. Miało to związek ze stosunkowo małą liczbą odnotowanych transakcji tego typu nieruchomościami na terenie powiatu [...]. Nie ulega wątpliwości, że do ostatecznego porównania z siedmiu zaprezentowanych w tabeli na str. 6 operatu nieruchomości wybrano cztery, w tym dwie ze wsi Ś., a dodatkowo jedną ze wsi N. oraz jedną ze wsi R., które najbardziej odpowiadały rozmiarom działki będącej przedmiotem szacowania. Skarżąca twierdzi natomiast, że operat sporządzony został nieprawidłowo, ponieważ do porównania przyjęto nieruchomość znajdującą się w obrębie miasta R.. Zarzut ten jest nieuzasadniony, w operacie bowiem nie ma mowy o nieruchomości znajdującej się na terenie Miasta i Gminy [...] (powiat [...]). Przyjęta do porównania nieruchomość znajduje się we wsi R. (powiat [...], gmina [...]). Podobnie nieuzasadniony jest argument związany z przestojem na rynku nieruchomości, spowodowany pandemią. Wycenę nieruchomości dokonuje się bowiem przy uwzględnieniu czynników rynkowych z konkretnego okresu, w analizowanym przypadku z lat 2020-2021 r. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego doręczania pism w toku postępowania przed organem pierwszej instancji Sąd stwierdził, że nie jest on uzasadniony. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody na podjęcie przez Wójta działań, mających na celu potwierdzenie danych ewidencyjnych skarżącej. Nie zmienia to jednak faktu, że Kolegium rozpoznając sprawę po raz kolejny nie dokonało w tym zakresie stosownych ustaleń. To zaś skutkowało uchybieniem, polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która skierowana była do niewłaściwej osoby. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ drugiej instancji dysponował kopią decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z dnia 27 marca 2023 r., znak: [...], która dołączona została do odwołania, a mimo to nie podjął stosownych czynności, mających na celu ustalenie prawidłowego nazwiska skarżącej i zmiany treści rozstrzygnięcia Wójta w zakresie adresata. Taki obowiązek spoczywał na Kolegium, bowiem błędne oznaczenie adresata decyzji skutkuje wadą, która nie pozwala na jej właściwe funkcjonowanie w obrocie prawnym. Oznaczenie strony, jako integralna część decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. jest elementem, który może być skorygowany w postępowaniu odwoławczym, pod warunkiem jednak, że nie następuje zmiana adresata decyzji, a organ stwierdzi jedynie, iż został on oznaczony nieprawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1617/20, LEX nr 3280327). Ugruntowany z kolei w orzecznictwie jest pogląd, zgodnie z którym w sytuacji takiej, dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji w części dotyczącej oznaczenia strony i orzeczenie w tym zakresie poprzez właściwe oznaczenie adresata decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 443/10, LEX nr 1081785). W niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej skierowana została do skarżącej, jako właścicielki nieruchomości stanowiącej przedmiot podziału. Z uwagi na rozwód powróciła ona jednak do swojego panieńskiego nazwiska, a w toku prowadzonego przez Sąd postępowania (12 lipca 2025 r.) ponownie wyszła za mąż, zmieniając nazwisko (kopia odpisu skróconego aktu małżeństwa E. B. została złożona w dniu 23 października 2025 roku na rozprawie przez pełnomocniczkę skarżącej (k. 43-44 akt sądowych). Mając więc na uwadze powyższe uchybienie Kolegium, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach, na które składa się wpis od skargi w kwocie 412 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane będzie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie właściwych danych osobowych skarżącej będącej adresatem rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty adiacenckiej.