II SA/Po 39/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant St. sekr. sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi Burmistrza S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za stronę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Burmistrza S. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu. /-/ M. Górecka /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska Starosta decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił na wniosek J. i I.M. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą firma "A" w T. przy ul. [...] pozwolenia na konserwację, adaptację i rozbudowę wraz z częściowym wyburzeniem zespołu dawnej odlewni żeliwa i S. M. dla obiektu handlowo-usługowego w S. przy ul. [...] i [...] wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą zewnętrzną na działkach nr [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w szczególności dołączono decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. oraz decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r. Organ wskazał, że na podstawie art. 28 Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36 ust. 1 organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W zakresie konserwacji obiektów zabytkowych oraz częściowego wyburzenia zespołu odlewni żeliwa nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Burmistrz Miasta S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się uznania Gminy za stronę postępowania. W uzasadnieniu podał, że Gmina S. posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, a także jako zarządca drogi publicznej znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Oddziaływanie obiektu na przedmiotową nieruchomość jest niewątpliwe, gdyż ul. [...] przejmie cały ciężar obsługi komunikacyjnej tego obiektu. Oznacza to dla właściciela drogi wzrost kosztów związanych z obowiązkiem należytego utrzymania drogi publicznej w stanie zapewniającym bezpieczeństwo w sytuacji wzmożonego ruchu, a dla zarządcy drogi zwiększenie obowiązków z zakresu utrzymania i ochrony drogi, o których stanowi art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ograniczenie w projekcie zagospodarowania terenu tej ulicy jako droga pożarowa spowoduje ograniczenia dla zarządcy drogi. W ocenie odwołującego nie uwzględniono występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich, w tym przypadku gminy. Burmistrz Miasta S. zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadami. Z planu zagospodarowania terenu wynika, że utworzonych ma zostać 129 miejsc postojowych, tymczasem w decyzji ustalono 150 miejsc. Decyzja ta nie zawiera stosownych uzgodnień z zakresie zjazdu z ul. [...] – działka nr [...] na działkę [...] oraz uzgodnień dotyczących przyłączy wody, kanalizacji sanitarnej, gazu do sieci w ul. [...] (działka nr [...]). W odpowiedzi na odwołanie Starosta wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podał też, że prace wyburzeniowe części budynku położonego w granicy z ul. [...] nie będą obejmowały ściany szczytowej usytuowanej bezpośrednio z ulicą, co pozostaje w zgodzie z projektem i uzgodnieniami z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ponadto, obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice działek objętych przedmiotową inwestycją, stąd nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego. Przepisy szczególne również nie wskazują na to, aby ul. [...], która jest drogą gminną ogólnodostępną, znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Starosty nie zachodziła konieczność uzgadniania istniejącego wjazdu na ul. [...]. Organ pierwszej instancji podał też, że zarządcą drogi publicznej nie jest gmina a burmistrz. Natomiast, odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego zwiększenia miejsc postojowych podał, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trudno określić ilość miejsc postojowych, albowiem projekt inwestycji powstaje później. Inwestor uzyskał oświadczenia właściwych jednostek o zapewnieniu dostaw i odbiorze poszczególnych mediów, przy czym zgłoszenie to jest wymagane na etapie przystąpienia do budowy mediów. Odpowiedź na odwołanie wniósł także inwestor podając, że kluczową sprawą jest ustalenie czy sąsiednia nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołując się na definicję ustawową, określoną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że żądanie uznania Gminy S. jest nieuzasadnione i ma na celu utrudnienie prowadzenia budowy. W pozostałym zakresie inwestor podzielił stanowisko wyrażone przez Starostę. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa stwierdził, że Burmistrz Miasta S. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i w związku z tym umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Burmistrz Miasta S. nie jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stroną w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem Wojewody planowana inwestycja nie wprowadza żądnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu a jest to jedyna przesłanka, która mogłaby przyczynić się do uznania Burmistrza za stronę postępowania. Organ podał też, że Burmistrz wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Burmistrz S. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia. Żądnie swe uzasadnił tym, że Gmina S. jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości – działki nr [...], stanowiącej drogę gminną - ul. [...]. Ponadto podał, że doręczono mu decyzję organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił, że decyzja Wojewody narusza zasady postępowania – zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę ochrony interesu społecznego i słusznego interesu stron oraz zasadę udziału strony w postępowaniu. Z faktu bycia właścicielem działki sąsiadującej z inwestycją oraz z obawy pogorszenia warunków ruchu na skutek budowy dużego obiektu handlowego wywodzi, ze przysługuje mu status strony w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie skarżącego błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że planowana inwestycja nie wprowadza żądnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Ograniczenia w tym przypadku oznaczają zmniejszenie zakresu, redukowanie bądź uszczuplenie możliwości w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, czyli ul. [...], której projektant nadał funkcję drogi pożarowej. W dalszej części uzasadnienia, skarżący przywołał zarzuty podniesione w odwołaniu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z powodów podanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżoną decyzję należało uchylić z powodów proceduralnych. Decyzja ta narusza bowiem zasadę oficjalności, o której mowa w art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa z uwagi na zaniechanie przez organ administracji obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie z zasadą oficjalności organy administracji publicznej są zobowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia statusu prawnego Gminy S. w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Wojewoda umarzając postępowanie odwoławcze jednoznacznie stwierdził, że Gmina S. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Uzasadniając swe stanowisko przytoczył jedynie treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zmienionego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Powołał się także na ustawową definicję obszaru oddziaływania obiektu. Na tej podstawie uznał, że inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Takie stanowisko, pozbawione wykładni przytoczonych przepisów i niepoparte jakimikolwiek ustaleniami narusza art. 107 § 1 kpa. Stosownie do treści art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać o znaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Istotą uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne winno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem. Jeżeli zatem organ administracji w uzasadnieniu faktycznym powoła się na pewne okoliczności, to muszą one wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego i muszą mieć w nim swoje umocowanie. Jeżeli wystąpi rozbieżność pomiędzy treścią uzasadnienia decyzji a zgromadzonym materiałem dowodowym, to wówczas uzasadnienie decyzji będzie wadliwe, a tym samym wadliwa będzie również decyzja (por. wyr. NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 479/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 68). Natomiast uzasadnienie prawne polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie należy pamiętać o tym, że samo wymienienie w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia wymogu przytoczenia przepisów prawa (wyr. NSA z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14). Uzasadnienie prawne powinno zawierać zatem także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się więc podanie treści przepisu, na który organ administracji się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez ten organ wykładni danego przepisu Podkreślić też należy, że uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z dnia 15.11.2000 r., sygn. I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109, wyrok NSA z dnia 12.05.2000 r., sygn. ISA/Kr 856/98, EX 43041, J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Wobec powyższego stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego nie spełnia wymogów proceduralnych z uwagi na brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także z uwagi na brak oparcia w materiale dowodowym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W przepisie art. 138 kpa przyznano organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Regulacja ta zobowiązuje organ odwoławczy do oceny decyzji organu I instancji zarówno pod względem merytorycznym jak i formalnym. Jednocześnie organ odwoławczy w ściśle określonych sytuacjach może umorzyć postępowanie. Jednakże, decyzja oparta na podstawi art.138 § 1 pkt 3 kpa musi opierać się na poczynionych w tym zakresie ustaleniach. Organ odwoławczy stwierdzając, że Gmina S. nie ma statusu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, nie ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu przez skarżącego zarzutów, tym samym nie ocenił zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem istotna pozostaje w sprawie okoliczność, że Gmina S. jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją. Ponadto, z projektu budowlanego wynika, że wjazd dla samochodów ciężarowych jest przewidziany na strefę dostaw z ulicy stanowiącej własność gminy, także analiza warunków ruchu samochodowego po otwarciu obiektu handlowego odnosi się do tej nieruchomości. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie powinien zatem ustalić, czy rzeczywiście Gminie S. nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. W szczególności powinien ocenić i rozważyć, czy tak duża inwestycja, jaką przewidziano w projekcie, nie będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na nieruchomość gminną. Winien zatem ustalić zakres pojęcia – obszar oddziaływania w tym konkretnym przypadku. Z przytoczonych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ M. Górecka /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska