II SA/Po 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2017 r. nr [...] Decyzją z [...] listopada 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania J. F., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. (zwanego dalej "Wójtem") z [...] 2017 r., [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z 4 czerwca 2014 r. J. F. wystąpił o ustalenie na jego rzecz prawa do zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U., poz. 567, dalej "ustawa o zasiłkach dla opiekunów"). Decyzją z [...] 2014 r., [...] Wójt przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie bezterminowo licząc od 1 czerwca 2014 r., natomiast decyzją z [...] 2015 r., [...] przyznał także prawo do opłacania składki zdrowotnej (za osobę pobierającą zasiłek dla opiekuna). Wnioskiem z 24 kwietnia 2017 r. J. F. wystąpił o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną [...] T. N.. Decyzją z [...] 2017 r., [...] Wójt, działając między innymi na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej "u.ś.r."), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), odmówił J. F. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne dla osoby pobierającej świadczenie pielęgnacyjne. W motywach decyzji Wójt przedstawił istotne w sprawie regulacje prawne (art. 17 u.ś.r.), a następnie ustalił, że żona J. F. została zaliczona orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w [...] z [...] 1988 r., [...] do pierwszej grupy inwalidów na stałe przed 16 rokiem życia. Wnioskujący o świadczenie zrezygnował z kolei z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną i pobiera z tego powodu zasiłek dla opiekuna oraz ma opłacaną składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Wymienione uprawnienia J. F. uzyskał na podstawie wymienionych wyżej decyzji z [...] 2014 r. oraz [...] 2015 r. Wójt wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna oraz, jeżeli osoba pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem organu z powyższych względów należało uznać, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Odwołanie od decyzji złożył J. F. (k. 10 akt administracyjnych organu drugiej instancji), domagając się uchylenia decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna oraz przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczył, że rozumie, iż nie może otrzymywać dwóch świadczeń. W odniesieniu do przesłanki pozostawania w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, J. F. zaznaczył, że małżeństwo jest chronione Konstytucją, jego żona nie ma w rodzinie innych osób, które mogłyby się nią opiekować. Małżeństwo nie powinno być zatem przeszkodą w przyznaniu świadczenia. Decyzją z [...] listopada 2017 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niewątpliwie J. F. opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Zaliczona została ona do I grupy inwalidzkiej na stałe na mocy orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] 1988 r., w którym stwierdzono, iż inwalidztwo T. N. powstało przed 16 rokiem życia. Ze względu na niepełnosprawność żony na mocy decyzji Wójta z [...] 2014 r. J. F. pobiera zasiłek dla opiekuna w wysokości 520 zł miesięcznie. W związku jednak z tym, iż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest korzystniejsza dla wnioskodawcy, tenże złożył 24 kwietnia 2017 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do stanu faktycznego, Kolegium uwypukliło, że Wójt odmówił przyznania świadczenia powołując się na fakt pobierania przez J. F. zasiłku dla opiekuna. W odwołaniu skarżący nie tylko kwestionuje decyzję z dnia [...] 2017 r., ale również prosi o uchylenie decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna podkreślając, iż rozumie, że nie może pobierać dwóch świadczeń. Kolegium zaznaczyło, że pomimo powyższego należy dostrzec, że istnieje w obrocie prawnym decyzja przyznająca J. F. zasiłek dla opiekuna. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Również treść artykułu 27 ust. 5 u.ś.r. stoi na drodze by przyznać J. F. wnioskowane świadczenie (w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną). Odnosząc się do argumentu Wójta, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, Kolegium wyjaśniło, że okoliczność ta nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że jedynym powodem, że względu na który J. F. nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, jest obecnie istniejąca w obrocie prawnym decyzja przyznająca zasiłek dla opiekuna. Skargę na decyzję Kolegium wniósł J. F. domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podkreśla, że w sprawie – w decyzji Wójta – jako powody odmowy przyznania J. F. świadczenia pielęgnacyjnego wskazano: - pobieranie przez niego zasiłku dla opiekuna, co stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. ("świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli [...] osoba sprawująca opiekę [...] ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna [...]"); - pozostawanie w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, co stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ("świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli [...] osoba wymagająca opieki opiekę [...] pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności"). Kolegium uznało drugą z wymienionych wyżej przesłanek negatywnych za nieadekwatną do sprawy, uznając, że nie pozostawanie w związku małżeńskim z T. F. nie powinno być przeszkodą do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez J. F.. Sąd zgadza się z powyższym stanowiskiem Kolegium. Stwierdzić należy, że małżonek należy do kręgu osób, na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowanego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki. Mając na uwadze powyższe w istocie zagadnieniem prawnym spornym pomiędzy skarżącym a organami administracji pozostaje kwestia, czy posiadanie przez niego prawa do zasiłku dla opiekuna, z którego chce on wyraźnie zrezygnować na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, jest przeszkodą w przyznaniu tego ostatniego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie Wójt odmawiając skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną wskazał, że w stosunku do wnioskodawcy zachodzą przesłanki negatywne wynikające z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., stanowiącego, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie o zasiłkach dla opiekunów. Skarżący konsekwentnie podnosi, że chce zrezygnować z zasiłku dla opiekuna, aby otrzymać w to miejsce prawo do świadczenia pielęgnacyjnego W tym miejscu dopowiedzieć należy należy, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił moc z dniem 23 października 2014 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół rozstrzygnięcia, czy w realiach rozpoznawanej sprawy pobieranie przez skarżącego zasiłku dla opiekuna stanowi bezwzględną przeszkodę do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do kwestii negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., to jest posiadania ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna należy stwierdzić, że organ wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się do literalnej wykładni brzmienia wyżej powołanego przepisu. Sprawa wymagała natomiast szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych (zasiłki) w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd przypomina w tym miejscu, że zasiłek dla opiekuna, z którego korzysta J. F. i fakt pobierania którego obecnie podnoszony jest przez organy jako przeszkoda w przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego, jest świadczeniem przyznanym osobom, wobec których decyzja o przyznaniu im prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Ten ostatni przepis został uznany za naruszający art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13, OTK-A 2013/9/134). Współcześnie zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym postuluje się przeprowadzenie kompleksowej wykładni tekstu prawnego - dokonanie wykładni językowej wraz z wykładnią systemową, funkcjonalną, nawet jeżeli rezultat wykładni językowej jest jednoznaczny (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09 oraz 14 marca 2013 r., II FPS 8/10, orzeczenia.nsa.gov.pl; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 551- 555). W świetle powołanej wyżej zasady, za niewłaściwe należy uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawiła obywatela prawa do świadczenia pomocowego dwukrotnie wyższego w skutek "przymusu" sytuacyjnego (skorzystania z mniej korzystnego świadczenia). Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane, jest sytuacją nieodwracalną tylko z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. Wobec tego zdaniem Sądu w rozpatrywanej sytuacji należy zastosować wykładnię celowościową i wskazać, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwana świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Demokratyczne państwo prawa powinno służyć swoim obywatelom w celu realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, szczególnie osobom, które w niezawinionych okolicznościach, rezygnując z pracy podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny. Co więcej, zarówno w ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), jak i w ustawie o zasiłkach dla opiekunów (art. 2 ust. 5 pkt 1) znajdują się przepisy wzajemnie wykluczające z prawa do tych świadczeń, jeśli osoba ubiegająca się ma przyznane prawo do tego ustalonego w innej ustawie (zob. art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o zasiłkach dla opiekunów). Jednakże normy te – mając na uwadze wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 27/13 – należy odczytać w ten sposób, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zobowiązana zrzec się prawa do zasiłku dla opiekuna już po uzyskaniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, albowiem niedopuszczalne byłoby pobieranie za te same okresy zarówno zasiłku dla opiekuna, jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zauważa również, że w przypadku zrzeczenia się przez skarżącego z prawa do zasiłku dla opiekuna i wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne w okresie oczekiwania na rozpatrzenie jego wniosku tenże zostałaby pozbawiony środków utrzymania, nie mając także pewności co do uzyskania nowego świadczenia. Obywatel tymczasem nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji uchwalenia przez ustawodawcę przepisów niekonstytucyjnych. Fakt uzyskiwania przez J. F. zasiłku dla opiekuna nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą w przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę fakt, że skarżący jednoznacznie wyraża wolę równoczesnej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna (takie oświadczenie znajduje się choćby w treści odwołania). W ocenie Sądu nie ma żadnych przeciwwskazań, aby Wójt w tym samym dniu rozstrzygnął zarazem o uchyleniu decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna i przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny (precyzując oczywiście odpowiednio skorelowane daty, tak aby nie doszło do kolizji obu świadczeń, to jest daty: od której wygasa jedno świadczenie i od której aktualizuje się nowe). W sprawie organy dokonały więc błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Sądu w tej kwestii jest w tym zakresie tożsame z zarysowującą się na tle tego zagadnienia linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 marca 2017 r., II SA/Bk 139/17, w Warszawie z 28 października 2016 r., VIII SA/Wa 480/16 oraz w Olsztynie z 22 czerwca 2017 r., II SA/Ol 391/17), a także poglądami doktryny (zob. R. Kopania, red., Świadczenia rodzinne. Świadczenia dla opiekunów. Komentarz. Warszawa 2017, Legalis). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił decyzje obu instancji, albowiem wydano je z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wykładnię prawa zaprezentowaną przez Sąd w tej sprawie.