II SA/Po 39/20

Dnia 13 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i D. K. na akt Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego transportu ucznia do szkoły I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Wójta Gminy solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] października 2019 r. A. K. i D. K. w powołaniu na art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148; dalej: "u.p.o."), wystąpili do Wójta Gminy z wnioskiem o organizację przez Wójta bezpłatnego dowozu P. K., ucznia Szkoły Podstawowej Specjalnej, wchodzącej w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...], do tej placówki. Wójt Gminy pismem z dnia [...] listopada 2019 r., w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2019 r. wskazał, że P. K. został zakwalifikowany do odbywania zajęć w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...], albowiem z treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w części zawierającej zalecenia wskazano na możliwość kształcenia dziecka z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim w szkole. Dlatego też organ odmawia dowożenia P. K. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] i pokrywania kosztów z tego tytułu. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. A. K. i D. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Wójta Gminy polegającą na odmowie zorganizowania dowozu P. K. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...], wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, a także zasądzenie zwrotu kosztów sądowych poniesionych przez skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego ustalonego według norm przepisanych. Zaskarżonej czynności zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 oraz art. 127 ust. 7 u.p.o. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że na "bliskość" szkoły, ośrodka składa się nie tylko element położenia geograficznego (a więc odległość placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka), ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Drugi z tych elementów powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (lub orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka). Zatem "najbliższą" szkołą będzie tylko taka szkoła lub ośrodek pozwalający jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowanym do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. Odnosząc się do stanowiska organu, że najbliższą szkołą dla P. K. jest Zespól Szkolno-Przedszkolny w [...] skarżący wskazali, że placówka ta jest jednostką obwodową nieposiadającą ani oddziału integracyjnego, ani też oddziału specjalnego dla dzieci posiadających specjalne potrzeby edukacyjne. Tymczasem Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...] jest wyspecjalizowanym ośrodkiem umożliwiającym realizację obowiązku szkolnego dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym, znacznym i głębokim, a także ze sprzężonymi niepełnosprawnościami. Placówka posiada odpowiednią bazę, opiekę lekarską oraz wykwalifikowaną kadrę specjalistów. Dzieci i młodzież objęte są terapiami zgodnie z indywidualnym programem edukacyjno-terapeutycznym. Głównym zadaniem Ośrodka jest przygotowanie wychowanków, w miarę ich możliwości, do samodzielnego udziału w życiu społecznym poprzez integrację ze środowiskiem i zapewnienie warunków wszechstronnego rozwoju. Skarżący wskazali również, że dla rozwoju dziecka korzystne jest zachowanie ciągu edukacyjno-terapeutyczno-rehabilitacyjnego w jednej placówce, z tymi samymi znanymi dzieciom nauczycielami, w tym samym bezpiecznym miejscu, począwszy od wczesnego wspomagania dziecka poprzez kolejne etapy, aż do ukończenia 24 roku życia. U P. K. zdiagnozowano niepełnosprawność sprzężoną, tj. niepełnosprawność umysłową w stopniu lekkim i niepełnosprawność ruchową. Wychowankiem SOSW w [...] jest od 2018 r., kiedy to został zapisany do klasy IV Szkoły Specjalnej przy tym ośrodku. Syn skarżących ma duże trudności adaptacyjne, jest dzieckiem wycofanym, z obniżonym poczuciem własnej wartości. Obecnie jest zaakceptowany w zespole klasowym, czuje się bezpiecznie, stał się bardziej otwarty, nawiązał więzi rówieśnicze, zaktywizował się. Niekorzystną dla chłopca byłaby zmiana, podczas której ponownie musiałby przechodzić trudny proces adaptacyjny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wskazał, że jeżeli dowożenia dziecka do szkoły nie zapewniają rodzice, to wówczas mogą żądać, ażeby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Okoliczność ta nie ma jednak nic wspólnego z oceną wyboru ośrodka dla dziecka ze względu na jego potrzeby. Skoro zatem Poradnia orzekła, że P. K. został zakwalifikowany do kształcenia w szkole ogólnodostępnej, to wręcz działaniem na jego niekorzyść byłoby dowożenie go do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego. Szkoła Podstawowa w [...] zapewnia dostateczną opiekę i wychowawstwo w zakresie kształcenia dziecka z niepełnosprawnością sprzężoną, wobec czego czynność organu, która była przedmiotem skargi, była w pełni uzasadniona. Syn skarżących ma orzeczoną niepełnosprawność umysłową w stopniu lekkim i niepełnosprawność ruchową. Nie są to zatem rodzaje niepełnosprawności, których "pokonywanie" byłoby utrudnione lub wręcz niemożliwe, jak sugeruje skarżący, przez nauczycieli SP w [...]. Organ podkreślił również, że rodzice dziecka mogą jedynie domagać się skierowania dziecka do ośrodka najlepszego w ich przekonaniu (i tu należy zgodzić się, że nie może decydować kryterium odległości), ale ocena w tym zakresie należy przede wszystkim do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. Organ przed zajęciem stanowiska wyrażonym w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. konsultował niniejszą sprawę z Dyrektorem SP w [...], który potwierdził możliwość pełnego realizowania zajęć P. K. zgodnie z wytycznymi Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Podstawą prawną zaskarżonego aktu jest art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o., zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest sposób interpretowania przesłanki bliskości szkoły względem miejsca zamieszkania ucznia. Zdaniem organu, którego akt zaskarżono, najbliższą szkołą dla syna skarżących w rozumieniu cytowanego przepisu jest bowiem Zespół Szkolno-Przedszkolny w [...], natomiast skarżący stoją na stanowisku, że organ jest zobowiązany zorganizować bezpłatny dowóz P. K. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...]. W kontekście powyższego podkreślić należy, że według utrwalonej linii orzecznictwa pojęcia "bliskości" użytego w art. 39 ust. 4 pkt 1 u.o.ś. nie powinno się utożsamiać w prosty sposób z geograficzną bliskością jakiejkolwiek szkoły – odpowiednio szkoły podstawowej lub szkoły ponadpodstawowej – w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka. Należy natomiast mieć na uwadze szczególne okoliczności danego przypadku i przez pojęcie "najbliższej szkoły" rozumieć najbliższą placówkę oświatową, która może zapewnić dziecku metody pracy i nauki, dostosowane do stopnia jego niepełnosprawności. Na bliskość zatem, o której mowa w art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o., składają się więc zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak i element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie, w oparciu o wskazania zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności danego dziecka. Szkołą najbliższą, o której mowa w omawianym przepisie, jest w tej sytuacji tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą. Obowiązkiem gminy jest więc zapewnienie bezpłatnego dowozu dziecka niepełnosprawnego do najbliższej placówki jego miejscu zamieszkania lub zwrotu kosztów dowozu dziecka przez rodziców do takiej placówki edukacyjnej, która realizuje zawarte w orzeczeniu zalecenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 808/17, dostępny pod adresem www.orzeczenia,nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w znajdującym się w aktach sprawy orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego P. K., Zespół Orzekający przy Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] w punkcie 3 zaleceń wskazał, że "najkorzystniejszą formą kształcenia ucznia jest nauka w szkole lub oddziale specjalnym, gdzie P. będzie mógł się uczyć w mniejszej grupie dzieci mając do dyspozycji odpowiednio wyposażone pracownie, pod opieką specjalistycznie przygotowanej kadry". Co przy tym istotne, orzeczenie zostało sporządzone według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1743). Zgodnie z § 13 ust. 2 lit. b tego rozporządzenia, w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zespół określa wszystkie możliwe formy kształcenia specjalnego, poczynając od najkorzystniejszej dla dziecka lub ucznia, według zespołu, formy kształcenia specjalnego w szkole (oddziale) ogólnodostępnej, integracyjnej lub specjalnej - w przypadku uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie lub zagrożonych niedostosowaniem społecznym. Powyższe znalazło wyraz we wzorze formularza, w którym wskazano, że w pkt 3 zaleceń "należy określić wszystkie możliwe formy kształcenia specjalnego, poczynając od najkorzystniejszej dla dziecka lub ucznia, według Zespołu Orzekającego, formy kształcenia specjalnego, wraz z uzasadnieniem. W § 2 powołanego rozporządzenia wskazane zostały przy tym formy placówek, w których organizuje się kształcenie, wychowanie i opiekę dla uczniów niepełnosprawnych, tj. przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły, młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, specjalne ośrodki wychowawcze oraz ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze. Z § 2 ust. 1 pkt 4 wynika przy tym, że szkoły dzielą się na określone typy: ogólnodostępne, ogólnodostępne z oddziałami integracyjnymi, integracyjne, ogólnodostępne z oddziałami specjalnymi oraz specjalne, w tym szkoły specjalne przysposabiające do pracy. Z powyższego wynika, po pierwsze, że placówka, do której bezpłatny dowóz ma zapewnić organ, musi przybierać formę kształcenia wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a w przypadku wskazania przez Zespół Orzekający określonych typów tej formy kształcenia, również ten typ. Po drugie, kolejność wymienionych możliwych form kształcenia specjalnego nie jest przypadkowa, albowiem Zespół Orzekający jest zobowiązany wskazać formę najkorzystniejszą dla dziecka lub ucznia. Z odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, że zdaniem organu Zespół Orzekający wymienił wśród najkorzystniejszych form kształcenia dla P. K. szkołę ogólnodostępną (§ 2 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia). Tymczasem ze sformułowania, że "najkorzystniejszą formą kształcenia ucznia jest nauka w szkole lub oddziale specjalnym" należy wywnioskować, że najkorzystniejszymi formami kształcenia dla syna skarżących jest szkoła specjalna (§ 2 ust. 1 pkt 4 lit. e rozporządzenia) lub ogólnodostępna z oddziałami specjalnymi (§ 2 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia). Zdaniem Sądu – mając na uwadze nazwy form kształcenia wymienione w rozporządzeniu – nie budzi wątpliwości, że przymiotnik "specjalnym" należy odnieść również do szkoły, tj. że według Zespołu Orzekającego najkorzystniejszą formą kształcenia dla P. K. jest nauka w szkole (specjalnej) lub (szkole ogólnodostępnej z) oddziałem specjalnym. Z akt sprawy nie wynika, jaką formę kształcenia realizuje Szkoła Podstawowa w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...]. Z odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że jest to szkoła ogólnodostępna (§ 2 ust. 1 pkt 4 lit. a). Z ogólnodostępnego Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych Systemu Informacji Oświatowej prowadzonego przez Ministerstwo Edukacji Narodowej wynika, że na Zespół Szkolno-Przedszkolny w [...] składa się Szkoła Podstawowa [...] w [...] oraz Przedszkole Gminne w [...]. Żaden z tych podmiotów nie posiada oddziałów integracyjnych. Z informacji zawartych w Rejestrze nie wynika więc, aby Szkoła Podstawowa [...] w [...] była szkołą specjalną lub ogólnodostępną, ale z oddziałem specjalnym. W przypadku potwierdzenia, że nie jest to szkoła specjalna lub szkoła ta nie posiada oddziału specjalnego, wskazana przez Wójta placówka w ogólnie nie byłaby formą kształcenia specjalnego, którą wskazał Zespół Orzekający w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W konsekwencji, odmowa zorganizowania dowozu P. K. do SOS-W w [...] była co najmniej przedwczesna. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji o uchyleniu zaskarżonego aktu, albowiem został on podjęty z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o., a także bez poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych. Ponownie rozpatrując wniosek skarżących organ winien mieć na uwadze rozważania zawarte w treści niniejszego uzasadnienia, w szczególności dotyczące określonych form kształcenia i typów placówek, a także interpretacji pkt 3 zaleceń zawartych w orzeczeniu nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego. O kosztach postępowania zasądzonych od organu solidarnie na rzecz skarżących, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 2 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] października 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.