II SA/Po 391/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2008r. przy udziale sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; oddala skargę /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] Marszałek Województwa W. na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art 53 ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przechowalni owoców i warzyw w miejscowości K. na działce [...] uzgodnił lokalizację w/w inwestycji, w zakresie zadań samorządowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy wymogów ustawy o ochronie przyrody, prawa wodnego oraz Planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w części dotyczącej odległości projektowanej zabudowy od linii brzegowej projektowanego zbiornika W.. Ponadto organ wskazał na konieczność uzgodnienia warunków zabudowy, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie melioracji wodnych. Organ odstąpił od uzasadnienia postanowienia na podstawie art. 126 w zw. z art. 107 § 4 kpa, ponieważ uwzględniało ono całkowicie żądanie strony. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy S. wniósł o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ze względu na fakt, że w pobliżu terenu wnioskodawcy planowana jest budowa zbiornika retencyjnego "W." należy uzgodnić lokalizację planowanej przechowalni owoców i warzyw miejscowości K. w zakresie jej niekolidowania z planowaną budową zbiornika retencyjnego. Z wydanego przez Marszałka Województwa W. postanowienia nie wynika jednoznacznie, czy budowa przechowalni owoców i warzyw we wskazanym we wniosku miejscu jest możliwa. Warunki podane w postanowieniu są zbyt ogólnikowe i nie rozstrzygają o istocie rzeczy. Narzucana konieczność sprawdzania ewentualnej kolizji inwestycji z planowanym zbiornikiem leży w kompetencji marszałka, a nie organu I instancji, chociażby ze względu na fakt, iż nie posiada on dokładnych materiałów w odpowiedniej skali pokazujących zarys planowanego zbiornika. Materiały te posiadają natomiast odpowiedzialne służby podległe Marszałkowi i to w ich kompetencji jest ocena ewentualnych kolizji inwestycji. Warunki podane w postanowieniu nie mogą być wzajemnie sprzeczne, a taka sytuacja może nastąpić, jeżeli okaże się, że wnioskowana inwestycja koliduje z planowanym zbiornikiem, a Marszałek uzgodnił jej lokalizację w wydanym postanowieniu. W konkluzji wnioskodawca poprosił o jednoznaczne wyjaśnienie w drodze postanowienia, czy możliwa jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji w miejscu wskazanym na załączniku graficznym. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Marszałek Województwa W. na podstawie art. 113 § 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wyjaśnił, że Marszałek Województwa, jako organ współdziałający w procesie przygotowania decyzji o warunkach zabudowy przez organ prowadzący postępowanie tj. Wójta Gminy S., jest kompetentny do zajmowania stanowiska jedynie w zakresie określonym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która obliguje go do dokonania uzgodnień w zakresie zadań samorządowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 tej ustawy. Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że szczegółowe warunki lokalizacji organ prowadzący postępowanie uzgadnia z właściwymi organami administracji, zarządcami terenów, dróg i sieci. Znajdujące się w treści postanowienia uwagi miały jedynie na celu wspomóc organ prowadzący w ustaleniu zakresu uzgodnień niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z dyrektywą art. 7 i 8 kpa. Potrzeba dokonania tych uzgodnień, ich zakres i wnioski z nich wynikające są przedmiotem oceny, jakiej dokonuje w trakcie postępowania organ je prowadzący. Przerzucanie tego obowiązku przez Urząd Gminy na Marszałka Województwa byłoby naruszeniem kompetencji organu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Wójt Gminy S. wskazując, że wydane postanowienie nie usunęło wątpliwości, co do zapisów zawartych w postanowieniu z dnia [...] r., ponieważ nie wyjaśniono w nim, czy Marszałek Województwa uzgadnia lokalizację nowej zabudowy bezwarunkowo, czy podtrzymuje warunek konieczności zbadania jej zgodności z ustaleniami Planu Zagospodarowania Województwa Wielkopolskiego. Zdaniem żalącego się Wójt nie ma prawa badać kolizji planowanej zabudowy z ustaleniami planu województwa. Formułując powyższy zarzut żalący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi I instancji dokonania jednoznacznego wyjaśnienia treści postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 69, poz. 856 ze zm.) art. 124, art. 125, art. 126, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071) oraz na postawie art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U. nr 80. poz. 717) umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że żalący, jako organ uczestniczący w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie może być traktowany jako strona, w rozumieniu kpa. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł Wójt Gminy S. Skarżący opisując przebieg dotychczasowego postępowania wskazał, że był traktowany przez organ I instancji jako strona postępowania, zatem organ II instancji bezprawnie uznał, iż brak mu przymiotu strony w postępowaniu. Formułując opisany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie ponownego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżanym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi, a także o obciążenie skarżącego kosztami postępowania przez WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie znajdując usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W niniejszej sprawie zasadniczym problemem było rozstrzygnięcie, czy organowi administracyjnemu właściwemu do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wnioskującemu o dokonanie uzgodnienia w trybie przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, albowiem ustalenie to determinuje uprawnienie skarżącego do działania w postępowaniu uzgodnieniowym w tym charakterze. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Postępowanie uzgodnieniowe ma określony tryb i prawną formę zakończenia zaś zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się do niego art. 106 kpa. Z dyspozycji art. 106 ust. 1 kpa wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem współdziałanie organów administracji w znaczeniu tu omawianym występuje na etapie przygotowywania decyzji administracyjnych i ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienie do załatwiania określonego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma pomocniczy, służebny charakter poprzez zaznaczenie przez ustawodawcę trybu jego wszczynania (art. 106 § 2 i 3 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa), dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach (art. 106 § 4 kpa) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia (art. 106 § 5 kpa). Organ uzgadniający działa opierając się na odpowiednich przepisach prawa, które dotyczą zakresu uzgodnienia i do jego właściwości należy kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z dana regulacją materialnego prawa administracyjnego. Na podstawie powołanego przepisu art. 113 § 2 kpa organowi egzekucyjnemu oraz stronie postępowania przysługuje uprawnienie do żądania wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Poprzez art. 126kpa powyższy przepis ma zastosowanie do postanowień. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O posiadaniu interesu prawnego (uprawnienia) przesądza istnienie normy zamieszczonej w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych, na podstawie której organ administracji publicznej może kształtować prawa i obowiązki danego podmiotu, przy czym interes prawny (uprawnienie), o którym mowa, musi być konkretny, a nie ewentualny, a także musi mieć charakter bezpośredni, co oznacza, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Interes prawny, którego stwierdzenie warunkuje przyznanie osobom przymiotu strony musi bezpośrednio dotyczyć sytuacji prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania oprzeć na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, mających stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego (wyrok WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt: II SA/Op 423/07, niepubl). Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że organ administracyjny właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, występujący z wnioskiem o uzgodnienie w trybie przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 10 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak interesu prawnego w rozstrzygnięciu organu dokonującego uzgodnienia nie posiada w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nie jest zatem uprawniony do żądania wyjaśnienia wątpliwości co do treści dokonanego uzgodnienia, a następnie do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art.113§2kpa. Nie sposób bowiem przyjąć, by postanowienie wydane w trakcie postępowania uzgodnieniowego dotyczyło sfery prawnej organu właściwego do prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Organ właściwy do wydania decyzji (w tym decyzji o warunkach zabudowy) nie może być bowiem w tej samej sprawie stroną postępowania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt: II SA/Gd 536/05, Lex nr 203307). Postępowanie uzgodnieniowe jest bowiem częścią postępowania głównego, a organ podejmujący rozstrzygnięcie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które jest postępowaniem głównym, nie może sprawdzać, czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 kpa. Weryfikacja postanowień wydanych w tym trybie możliwa jest w drodze zażalenia, w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt: II OSK 69/05, Lex nr 194983). Organ II instancji po ustaleniu w toku postępowania odwoławczego, iż podmiot odwołujący nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt: OPS 16/98, ONSA 1999 Nr 4, poz. 119). Podnieść należy, że postępowanie odwoławcze nigdy nie może być wszczęte z urzędu, lecz wyłącznie wtedy, kiedy uprawniony podmiot wniesie odwołanie, a legitymację do wniesienia odwołania posiada jedynie strona (wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2006/98, Lex nr 43725). Dlatego obowiązkiem organu II instancji jest każdorazowe zbadanie, czy odwołanie od decyzji wniosła osoba uprawniona do tego przepisami prawa, albowiem rozpoznanie odwołania wniesionego przez podmiot, który nie posiada legitymacji do zaskarżenia orzeczenia administracyjnego może zostać uznane za przejaw rażącego naruszenia prawa - przepisu art. 127 § 1 kpa (cytowany już wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. akt: IV SA 2006//98). Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek z art. 28 kpa (wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt: I SA 2312/99, Lex nr 78956). Status strony w rozumieniu powołanego przepisu zawsze musi wynikać z przepisów prawa materialnego, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje też sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt: I SA 511/00, Lex 54725). Podkreślić należy, że w ustaleniu przed organem odwoławczym, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa nie ma znaczenia fakt, że organ I instancji bezpodstawnie dopuścił skarżącego do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2004 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA 2005 r., Nr 4, poz. 62). Niezależnie od powyższych rozważań, stwierdzenia wymaga, że adresat rozstrzygnięcia organu II instancji o umorzeniu postępowania wywołanego jego odwołaniem ( zażaleniem) posiada interes prawny w postępowaniu toczącym się w wyniku zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, celem skontrolowania prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego, co do poczynionych ustaleń dotyczących braku istnienia interesu prawnego odwołującego się ( żalącego się). Identycznie wypowiedziano się w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2000 r., sygn. akt: II SA 1842/99, Pr.Gosp. 2001 Nr 5, s. 41, wyroku NSA oz. w Katowicach z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. akt: II SA/Ka 103/03, niepubl. Oznacza to, iż interesu w zaskarżeniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [....]r. nie sposób odmówić Wójtowi Gminy S. Odrębnego rozważenia wymagała jednak legitymacja Wójta do udziału w charakterze strony w postępowaniu toczącym się przed Marszałkiem Województwa oraz przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. Przypomnienia wymaga w tym miejscu ,iż w przedmiotowej sprawie skarżący Wójt Gminy S. w trakcie toczącego się przed nim postępowania w przedmiocie warunków zabudowy zwrócił się o uzyskanie stosownego uzgodnienia do Marszałka Województwa i uzgodnienie takie zostało przez Marszałka przedstawione. Skarżący Wójt wystąpił o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia uzgadniającego, powołując się na art. 113 § 2 kpa. Obowiązkiem organu zarówno I jak i II instancji było w pierwszej kolejności zbadanie, czy żądanie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji, złożone zostało przez stronę postępowania. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo przyjął, że zażalenie na postanowienie wydane w trybie art.113§2kpa wniósł podmiot nie posiadający legitymacji do jego wniesienia. Jak przedstawiono w niniejszym uzasadnieniu o tym, czy określony podmiot może brać udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony decyduje bowiem posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, którego w niniejszej sprawie skarżący nie posiada. Organowi administracyjnemu wnioskującemu o dokonanie uzgodnienia w trybie przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 10 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nie sposób bowiem przyjąć, by postępowanie to wpływało bezpośrednio na sytuację prawną Wójta Gminy, który jednocześnie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Tym samym odmówić należało Wójtowi legitymacji do złożenia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 113§2kpa, w trakcie postępowania uzgodnieniowego. Jak przedstawiono wyżej przyjęciu, że Wójt nie legitymował się interesem prawnym nie stał na przeszkodzie fakt, iż Marszałek Województwa bezpodstawnie dopuścił Wójta do udziału w postępowaniu doręczając mu postanowienie z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. Zasadnym było zatem umorzenie postępowania odwoławczego. Skargę jako bezzasadną należało więc oddalić. Stąd też sąd orzekł jak w sentencji. /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz