II SA/Po 391/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2011 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011r. na podstawie art. 49 b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000r. poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał Z. C. rozbiórkę obiektu - wiaty konstrukcji drewniano stalowej, wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej, na nieruchomości położnej w Sulmierzycach, przy ul K. [...], na działce o nr ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, iż postanowieniem z dnia 10 września 2010r. Z. C. został zobowiązany do przedłożenia dokumentów, w celu rozważenia przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Z. C. dokumentów jednak nie przedłożył, co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozebranie wybudowanej bez stosownego zgłoszenia wiaty. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik Z. C., a w lakonicznym uzasadnieniu odwołania zarzucił błąd subsumcji art. 30 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] 2011r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż "przede wszystkim inwestor nie wykonał postanowienia z 10 września 2010r. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane były zastosować przepis art. 49 b ust. 3 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia obowiązku dostarczenia dokumentów - zgodnie z postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy prawo budowlane - stosuje się art. 49 b ust 1, czyli wydaje się decyzję o nakazie rozbiórki". Na powyższą decyzję skargę wniósł pełnomocnik Z. C., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw z art. 49 b ust. 1 i ust. 3 , w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy prawo budowlane, polegające na ich zastosowaniu. Skarżący podniósł, iż organy obu instancji popełniły błąd subsumcji, to jest niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w zastosowanych przepisach prawa, gdy tymczasem stan faktyczny jest taki, iż PINB w K. winien – co prawda – nałożyć na Z. C. obowiązek przedłożenia dokumentów, ale nie tych wszystkich, które ujął w postanowieniu znak: NB – 7355/16/06-10 z dnia 10 września 2010r. Zdaniem skarżącego nałożenie obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz szkiców i rysunków (jednocześnie) było bezprawne. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2011r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 stycznia 2011r. W odpowiedzi na Skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów proceduralnych, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Postanowieniem z dnia 10 września 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązał Z. C. do przedstawienia w terminie 30 dni między innymi dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, to jest: - czterech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu (wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane), odpowiednich szkiców, rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu. Postanowienie z dnia 10 września 2010r. nie było kończącym postępowanie i nie jest zaskarżalne w drodze wniesienia zażalenia. W konsekwencji możliwość kwestionowania treści tego postanowienia powstaje dopiero gdy sprawa zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną, (np. w przedmiocie nakazu rozbiórki). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie z dnia 10 września 2010r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zawiera wady prawne, co w konsekwencji przełożyło się na wadliwość również decyzji tego organu z dnia 26 stycznia 2011r, nakazującej rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Postanowienie z dnia 10 września 2010r. zostało wydane na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym: Jeżeli budowa (...) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przyp. Sądu), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (...). Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy prawo budowlane, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. (...) Zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu budowy, o której mowa w ust. 1 pkt 4, (budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych, przyp. Sądu) należy ponadto przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. Analiza art. 30 ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż ust. 3 i 4 tego przepisu nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem odnoszą się do: - instalacji zbiornikowych na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m3, przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych; - przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych; - budowy obiektów małej architektury w miejscach publicznych. W przedmiotowej sprawie wiata posadowiona została na posesji prywatnej, nie należącej do kategorii "miejsca publicznego". Interpretacja art. 49 b ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje przy ty, iż ustawodawca wskazał na trzy rozłączne możliwości zobowiązania podmiotu do przedłożenia dokumentów. Albo dokumentów wskazanych w art. 30 ust. 2 albo dokumentów wskazanych w art. 30 ust 2 i 3 albo dokumentów wskazanych w art. 30 ust. 2 i 4 Reasumując organ mógł zobowiązać Z. C. wyłącznie do przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 30 ust. 2 oraz dokumentów wskazanych w art. 49b ust 2 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem organ w sposób nieprawidłowy wskazał w postanowieniu z dnia 10 września 2010r, iż zobowiązuje Z. C. do przedłożenia zarówno dokumentów wskazanych w art. 30 ust 2 jak i dokumentów wskazanych w ustępie 3 tego przepisu. Zobowiązanie inwestora do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu (wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane) nastąpiło właśnie na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy prawo budowlane, odnoszącego się do innych stanów faktycznych, a mianowicie - instalacji zbiornikowych na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m3, przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych; - przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych; W przedmiotowej sprawie organ miał możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, ale na podstawie art. 49 b ust 2 ustawy Prawo budowlane i to bez obligowania strony by projekt ten był sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Ustawodawca w ustawie w różny sposób definiuje "projekt zagospodarowania działki i terenu", między innymi w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę dotyczącego wybranych obiektów lub zespołu obiektów, a także dla inwestycji budowy. Także w przypadku robót nie wymagających pozwolenia na budowę, w pewnych sytuacjach ustawodawca wymaga sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 3 i 4). Z kolei w toku postępowania tzw. "legalizacyjnego" dotyczącego obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, ustawodawca przewidział możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu nie zastrzegając przy tym aby projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 49 b ust 2 pkt 2). Brak zastrzeżenia przez ustawodawcę szczególnej formy dla sporządzenia projektu zagospodarowania działki w takiej sytuacji - w myśl zasady racjonalnego prawodawcy - skutkuje wnioskiem, że do sporządzenia takiego projektu w ww. sytuacji nie są wymagane uprawnienia budowlane. Właśnie ta ostatnia sytuacja zaistniała w przedmiotowym stanie faktycznym ustalonym przez organy w niniejszej sprawie. Reasumując organ I instancji miał prawo zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu ale mógł to uczynić na podstawie art. 49 b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nie na podstawie art. 30 ust. 2 tej ustawy. Brak było przy tym podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do tego by projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Brak było również podstawy prawnej do żądania od Z. C. przedłożenia zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W rezultacie wydane na błędnej podstawie prawnej i zawierające błędne zobowiązanie do przedłożenia dokumentów postanowienie z dnia 10 września 2010r, a także decyzja organu I instancji z dnia 26 stycznia 2011r i decyzja organu II instancji z dnia 11 kwietnia 2011r. stanowiły naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naruszenie tej zasady stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r., V SA/Wa 506/08). W tym stanie rzeczy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 września 2010r. było dla strony nieczytelne i nie mogło wiążące w żadnym fragmencie. Dlatego też bez znaczenia było, iż Z. C. nie przedłożył na żądanie organu również tych dokumentów, do których dostarczenia można go było zobowiązać na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro organ I instancji nie wezwał skutecznie Z. C. do przedłożenia stosownych dokumentów, to brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organ I instancji w decyzji z dnia 26 stycznia 2011r nakazującej dokonanie rozbiórki oraz organ II instancji w zaskarżonej decyzji, naruszyły przepis prawa materialnego – art. 49 b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję z dnia 26 stycznia 2011r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji winien ponownie wydać postanowienie o zobowiązaniu Z. C. do przedłożenia stosownych dokumentów, stosując interpretację przepisów ustawy Prawo budowlane przedstawioną powyżej. W zależności od tego czy skarżący zastosuje się do przedmiotowego zobowiązania organ winien następnie rozważyć podjęcie dalszych czynności w sprawie, w szczególności wydania decyzji przewidzianych w art. 49 b ustawy Prawo budowlane. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ostatnio powołanej ustawy.