II SA/Po 393/14

Dnia 19 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 roku sprawy ze skarg H. M., J. M. na postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 roku Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...], na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), dalej: u.p.e.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a.: nałożył na H. M. grzywnę w wysokości 55.915 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia [...] 2012 r. tj. rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] zlokalizowanej w m. J., gm. D., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jednocześnie organ wezwał H. M. do wykonania obowiązku określonego w powołanym tytule wykonawczym. Postanowieniem z tej samej daty nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB), na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 123 k.p.a. nałożył na J. M. grzywnę w wysokości 55.915 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia [...] 2012 r. tj. rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] zlokalizowanej w m. J., gm. D., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jednocześnie organ wezwał J. M. do wykonania obowiązku określonego w powołanym tytule wykonawczym. J. M. i H. M. wnieśli zażalenia od powyższych postanowień, żądając umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podnieśli, że PINB naruszył art. 7 § 2 u.p.e.a. nie stosując środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego i który nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Wskazali, że organ egzekucyjny nie podał przyczyn wyboru środka egzekucyjnego. Zdaniem zobowiązanych bardziej zasadnym byłoby zastosowanie wykonania zastępczego albowiem nie posiadają środków finansowych umożliwiających wykonanie zastępcze i uiszczenie grzywny oraz nie posiadają innego miejsca zamieszkania. Tym samym zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie będzie skutkowało wykonaniem obowiązku. Ponadto środek ten będzie bardziej uciążliwy, gdyż spowoduje powstanie po ich stronie ogromnego zadłużenia względem wierzyciela. Ponadto wykonanie zastępcze prowadziłoby wprost do wykonania obowiązku i byłoby mniej uciążliwe dla zobowiązanych. Zobowiązani podnieśli też, że PINB nie uzasadnił dlaczego grzywnę wymierza w określonej przez niego wysokości. Ich zdaniem postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone, ponieważ ziściła się przesłanka określona w art. 33 pkt 5 u.p.e.a. polegająca na niewykonalności obowiązku. Nakaz rozbiórki dotyczy bowiem rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego składająca się z 2 pokoi mieszkalnych, łazienki, korytarza i kotłowni, a także nadbudowanej część budynku – nad legalną częścią budowy. Wykonanie obowiązku prowadziłoby zatem do poważnej ingerencji również w legalną część budynku, a obie części budynku (pierwotna i objęta nakazem rozbiórki) są pod względem technicznym nierozerwalnie ze sobą związane. Dwoma postanowieniami z dnia [...] 2014 r. znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) uchylił zaskarżone postanowienia w części, w jakiej wyznaczony został termin uiszczenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia i wezwał zobowiązanych (odpowiednio J. M. i H. M.) do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] 2012 r. w terminie do 5 czerwca 2014 r., wezwał zobowiązanych (odpowiednio J. M. i H. M.) do wpłacenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 55.919 zł w terminie do dnia 29 czerwca 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymał mocy zaskarżone postanowienia. W uzasadnieniach obu postanowień organ odwoławczy wskazał, iż organ egzekucyjny w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego ma do wyboru dwa środki egzekucyjne – grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Wyjaśnił, iż wykonanie zastępcze polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W ocenie WWINB ten właśnie środek egzekucyjny jest bardziej dotkliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Zobowiązanemu odbiera się możliwość zdecydowania o samodzielnym wykonaniu obowiązku, gdyż od momentu przystąpienia do prowadzenia robót wykonawca zastępczy decyduje o tym, czy odstąpi od kontynuowania prac. Natomiast zgodnie z art. 125 i art. 126 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Grzywny zaś uiszczone lub ściągnięte mogą mu zostać zwrócone w całości lub w części. Ponadto, uciążliwość grzywny w celu przymuszenia jest zazwyczaj mniejsza niż koszty wykonania zastępczego przez wyspecjalizowaną firmę, stąd – jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że zobowiązany wykona obowiązek w celu uniknięcia płacenia grzywny, należy zastosować w pierwszej kolejności ten środek. Odnosząc się zaś do kwestii poprawności ustalenia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia organ odwoławczy wskazał, że zasadnicze znaczenie ma treść nałożonego obowiązku – w tym wypadku rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce n [...] w J., gm. D. Sposób obliczenia wysokości nakładanej grzywny został jednoznacznie określony przez ustawodawcę w art. 121 § 5 u.p.e.a. Skoro więc powierzchnia zabudowy części budynku objętej nakazem rozbiórki wynosi 72,074 m2, a cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2013 r. ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wynosi 3879 zł, to iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny ogłoszonej przez Prezesa GUS wynosi 55.915 zł, tj. wartość, którą przyjął PINB. WWINB wyjaśnił ponadto, że celowa była zmiana zaskarżonych postanowień w części w jakiej określony został termin do wpłacenia na konto organu egzekucyjnego nałożonej grzywny w celu przymuszenia oraz wezwanie zobowiązanego (odpowiednio J. M. i H. M.) do wykonania obowiązku, wskazując, że kilkudniowa różnica w terminach wykonania obowiązku i uiszczenia grzywny w celu przymuszenia wynika z uwzględnienia czasu potrzebnego zobowiązanym na poinformowanie PINB o wykonaniu obowiązku. J. M. i H. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na powyższe postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 § 2, art. 119 § 1 i 2, art. 127 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka bardziej dolegliwego aniżeli wykonanie zastępcze, a także naruszenie art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez błędne określenie wysokości grzywny w celu przymuszenia. W odpowiedzi na skargi Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowiska wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. Sąd połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg H. M. i J. M. na postanowienia WWINB z dnia [...] 2014 r. Następnie sąd postanowieniem z dnia 5 czerwca 2014 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonych postanowień, uznając, że ich wykonanie mogłoby doprowadzić do wyrządzenia skarżącym znacznej szkody i spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargi H. M. i J. M. okazały się bezzasadne. Na wstępie Sąd pragnie wyjaśnić, że oba zaskarżone postanowienia co do ich przedmiotu są tożsame (ten sam obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego PINB w T. z nr [...] z dnia [...] 2012 r.), a jedynie ich adresatami są osoby współmałżonkowie – H. M. i J. M., albowiem obowiązek ten może być względem każdego z nich egzekwowany z osobna. Innymi słowy jedno i drugie z małżonków, którzy są adresatami decyzji o nakazie rozbiórki rozbudowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego (decyzja PINB w T. z dnia [...] 2009 r. nr [...]), w konsekwencji stali się zobowiązanymi w postępowaniu egzekucyjnym i objęci tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] 2012 r. i na każdego z nich nałożono odrębną grzywnę w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Dlatego też Sąd – uznając tożsamość spraw – rozpoznał i rozstrzygnął je wspólnie. W ocenie Sądu oba zaskarżone postanowienia zostały wydane zgodnie z prawem, a w ich uzasadnieniach organ egzekucyjny odwoławczy rzetelnie i prawidłowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności zważyć należy, że WWINB zbadał w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. dopuszczalność egzekucji przedmiotowego obowiązku, wskazując, że obowiązek rozbiórki części budynku mieszkalnego jako obowiązek o charakterze niepieniężnym, pozostający we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazany do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.) może być egzekwowany w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawidłowo również organ egzekucyjny odwoławczy stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 15 § 1 u.p.e.a. Przepisów ów stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z akt sprawy wynika zaś, że w dniu 19 października 2011 r. PINB doręczył skarżącym upomnienia (k. 2 i 4 akt adm.). Ponadto stwierdzić również należy, że wystawiony przez organ egzekucyjny w dniu [...] 2012 r. tytułu wykonawczy nr [...]odpowiada wymogom określonym w art. 27 § 1 pkt 1-11 u.p.e.a., albowiem zawiera wszystkie wymienione w tym przepisie elementy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących odnośnie naruszenia przepisów art. 7 § 2, art. 119 § 1 i 2, art. 127 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego bardziej dolegliwego aniżeli wykonanie zastępcze, Sąd przychyla się do oceny organu II instancji. Zważyć należy, iż o tym, iż grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego świadczy chociażby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze. Taka kolejność stosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2315/10, Lex nr 1138139) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Dodać należy, na co zwrócił uwagę organ egzekucyjny odwoławczy, że nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu, a na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w całości lub w części zwrócona (art. 125 i 126 u.p.e.a.), co również świadczy o jej łagodniejszym charakterze od wykonania zastępczego. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i n. u.p.e.a.). Ponadto należy wyjaśnić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11, Lex nr 1252196). Pamiętać przy tym należy, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanych żadnych dodatkowych kosztów. W razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanych zależy czy wykonają nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniosą koszty nałożonej grzywny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 838/11, Lex nr 1145748). Jednocześnie odnosząc się do argumentacji skarżących, iż organy nie uwzględniły, że skarżący są osobami starszymi i nie są w stanie sami wykonać obowiązku, a tym samym – jak twierdzą – korzystniejsze byłoby dla nich zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego – zwrócić należy uwagę na jedną okoliczność. Stosownie do przepisu art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Ponadto – jak wynika z art. 128 § 1 pkt 2 u.p.e.a. – wykonanie zastępcze przez inną osobę od zobowiązanego następuje też na niebezpieczeństwo zobowiązanego. Z przedstawionych przepisów wynika po pierwsze, że wykonanie zastępcze polegające na dokonaniu rozbiórki przedmiotowej części budynku mieszkalnego należącego do skarżących wiąże się z poniesieniem przez nich kosztów (w tym zaliczki) działania wyspecjalizowanej firmy budowlanej, która rozbiórkę tę przeprowadzi. Powszechnie (notoryjnie) wiadome jest, że prowadzenie robót budowlanych, w tym rozbiórka części obiektu budowlanego, metodą gospodarczą, przy użyciu jak najprostszych środków i pomocy osób bliskich, jest znacznie mniej kosztochłonne, aniżeli zlecenie tych prac przedsiębiorstwu budowlanemu. W związku z tym, nawet jeżeli zobowiązani, ze względu na ich stan zdrowia oraz wiek, nie są w stanie samodzielnie wykonać ciążącego na nich obowiązku, nadal korzystniejsze wydaje się podjęcie próby wykonania tych prac we własnym zakresie, z użyciem dostępnych przez nich osób i środków, tym bardziej, że rozbiórce podlega jedynie nielegalnie wybudowana część budynku mieszkalnego. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego wymierzono zobowiązanym grzywny w wysokości 55.915 zł. Organ odwoławczy egzekucyjny wyjaśnił, że w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 121 § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym wysokość grzywny, o której mowa w § 4 (tj. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego) stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Skoro z protokołu czynności kontrolnych PINB z dnia [...] 2013 r. wynika, że powierzchnia zabudowy samowoli budowlanej objętej tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] 2012 r. wynosi 72,074 m2, a cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2013 r. ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wynosi 3879 zł, to iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny ogłoszonej przez Prezesa GUS wynosi 55.915 zł. Wyjaśnienia w tym zakresie znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.