II SA/Po 396/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wierchowicz As. Sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr . ) Protokolant referent – stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi G.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Zastępcy Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G.D. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ J.Wierchowicz JFS W dniu 18 grudnia 2000r. G.D. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy, a decyzją Kierownika tego organu z dnia [...] Nr [...] uznana została za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 26 grudnia 2000r. Na dzień rejestracji G.D. miała udokumentowany okres zatrudnienia w wymiarze 23 lata i 60 dni, w tym 21 lat i 60 dni w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych G.D. utraciła z dniem 26 czerwca 2001r., z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania (decyzja Kierownika PUP z dnia [...] Nr [...]). Doręczając tę decyzję organ poinformował stronę o możliwości ubiegania się o gwarantowany zasiłek okresowy z opieki społecznej. Decyzję z dnia [...] nr [...] Ośrodek Pomocy Społecznej przyznał G.D. gwarantowany zasiłek okresowy, na okres od 26 czerwca 2001r. do 25 grudnia 2001r. W dniu 26 lipca 2001 r. G.D. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, a w m-cu wrześniu 2001 r. oświadczenie o braku dokumentów potwierdzających zatrudnienie w Nadleśnictwie B. Leśnictwo R. w charakterze pracownika sezonowego w latach 1972 – 1976, w okresie od 01 kwietnia do 30 października każdego roku, a nadto zeznania dwóch świadków potwierdzających jej pracę w Nadleśnictwie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Działu Ewidencji i Świadczeń PUP orzekł o odmowie uznania G.D. za osobę bezrobotną w dniu 12 września 2001 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż pobiera ona gwarantowany zasiłek okresowy, stąd na mocy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j nie przysługuje jej status bezrobotnego. Ponownie w sprawie zasiłku przedemerytalnego G.D. zwróciła się w dniu 25 lipca 2002 r., wnosząc o wyjaśnienie, dlaczego nie przyznano jej tego świadczenia oraz wskazując, że nie otrzymała żadnej informacji na piśmie co do sposobu rozpatrzenia jej wniosku z dnia 26 lipca 2001 r., a chce wystąpić do sądu w tej sprawie. W odpowiedzi na to pismo Kierownik PUP pismem z dnia 12 sierpnia 2002 r. poinformował G.D., iż w dniu 19 września 2001 r. odebrała decyzję o odmowie uznania jej za osobę bezrobotną, a nie mając takiego statusu, nie mogła mieć przyznanego zasiłku przedemerytalnego. Pismem z dnia 22 sierpnia 2002 r. G.D. zwróciła się do Wojewody, za pośrednictwem PUP, o interwencję w sprawie nie przyznania jej zasiłku przedemerytalnego zaznaczając iż wymaganą dokumentację dostarczyła do PUP. Wyjaśniła także, że zasiłku gwarantowanego nie musiała pobierać, jak również, że nie została poinformowana o przysługujących jej prawach. W odpowiedzi, pismem z dnia 14 października 2002 r., działający z upoważnienia Wojewody Z-ca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego poinformował G.D. o konieczności zarejestrowania się jako osoba bezrobotna oraz, że w okresie pobierania zasiłku gwarantowanego nie uzyska statusu osoby bezrobotnej. Po raz drugi zasiłek okresowy gwarantowany został G.D. przyznany decyzją Kierownika OPS z dnia [...]. Nr [...], na okres od dnia 01.06.2002 r. do dnia 30.11.2002 r. Do ponownej rejestracji jako osoba bezrobotna G.D. zgłosiła się w PUP po ustaniu okresu pobierania tego świadczenia i decyzją z dnia [...] Nr [...] uznano ją za osobę bezrobotną z dniem 2 grudnia 2002 r. oraz odmówiono prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu odmowy przyznania prawa do zasiłku organ wyjaśnił, iż w okresie 18 m-cy poprzedzających dzień rejestracji nie przepracowała ona 365 dni oraz nie osiągnęła w tym okresie wynagrodzenia w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Decyzję tę G.D. odebrała w dniu jej wydania ([...]), a w dniu 15 grudnia 2002 r. za pośrednictwem PUP zwróciła się do Wojewody w sprawie zasiłku przedemerytalnego. Wyjaśniła, że spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, a zasiłek gwarantowany pobierała z uwagi na konieczność zapewnienia środków do życia na trójkę małoletnich dzieci, które sama wychowuje. Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Starosty Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy orzekł o odmowie przyznania G.D. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ powołał przepisy art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz.U. Nr 6 z 2001 r. poz. 56 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...), w uzasadnieniu decyzji wyjaśniając, iż strona w dniu rejestracji nie spełniała warunków do przyznania statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych Organ wyjaśnił także, że wniosek o uwzględnienie zeznań świadków na okoliczność udokumentowania wymaganego okresu zatrudnienia złożony został w okresie, w którym strona nie spełniała warunku do przyznania statusu bezrobotnego z racji pobieranego zasiłku gwarantowanego. Decyzją z dnia [...] Nr [...], opartą na przepisach art. 127 §1 i 2 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6c ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Wojewoda zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśniając, iż organ I instancji zasadnie odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem Wojewody w dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku, tj. 15 grudnia 2002 r., obowiązywał zapis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu (Dz.U. Nr 154 z 2001 r. poz. 1793), zgodnie z którym osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy zarejestrowały się w PUP i spełniały warunki do nabycia prawa do przedmiotowego zasiłku, nabywają oraz zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach. Wskazując, że strona zarejestrowała się w PUP w dniu 02 grudnia 2002 r., podczas gdy ustawa przewidująca taką możliwość weszła w życie w dniu 01 stycznia 2002 r., stąd powołany przepis nie ma zastosowania w tym przypadku. Organ II instancji wskazał ponadto, iż organ I instancji powinien wypowiedzieć się w sprawie wniosku złożonego w dniu 27 lipca 2002 r., a postępowanie w sprawie wniosku z dnia 27 lipca 2001 r. winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Uznając, że stwierdzone nieprawidłowości nie były przedmiotem odwołania i pozostają poza merytoryczną oceną organu II instancji, organ odwoławczy zwrócił na nie uwagę, celem uniknięcia powtarzania się nieprawidłowych działań organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję G.D. wniosła o jej uchylenie, zwracając się o zbadanie, czy zasiłek przedemerytalny jej przysługuje. Wyjaśniła, że pozostała wraz z dziećmi bez środków do życia, a organ I instancji zasłania się przepisami i terminami, których ona nie zachowała. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że kontaktowała się z radcą prawnym w PUP, ale nie uzyskała pomocy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo wskazując, iż strona nie spełniała warunków do przyznania przedmiotowego zasiłku w oparciu o przepisy ustawy nowelizującej z dnia 20 grudnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, co wynika z przepisu art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071). W przedmiotowej sprawie decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem wskazanego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy. Z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego skarżąca wystąpiła do organu I instancji w dniu 26 lipca 2001 r., w okresie jednego miesiąca od dnia utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych i właśnie ta data powinna zostać uznana za datę złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Późniejsze pisma skarżącej w tej sprawie (z dnia 25 lipca 2002 r. oraz 15 grudnia 2002 r.) nawiązują w swojej treści do tego wniosku, stąd wbrew stanowisku obu organów pisma te nie mogą zostać uznane za nowe wnioski o przyznanie przedmiotowego zasiłku. Ustalenie daty złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny ma podstawowe znaczenie dla oceny, czy skarżąca nabyła prawo do tego świadczenia, bowiem w każdej z tych dat obowiązywały inne regulacje prawne. Badana w niniejszym postępowaniu decyzja organu I instancji z dnia [...] dotyczy pisma skarżącej z dnia 15 grudnia 2002 r. (złożonego w dniu 16 grudnia 2002 r.), które jak wyżej wskazano nie może zostać uznane za nowy wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W dacie podjęcia zaskarżonych decyzji pozostał bowiem nie rozpatrzony wniosek skarżącej z dnia 26 lipca 2001r. Uzupełniając ten wniosek w m-cu wrześniu 2001r. skarżąca dostarczyła do PUP brakującą dokumentację okresów zatrudnienia Dokumentacja sprawy wskazuje, że organ I instancji nie prowadził wówczas postępowania w sprawie przyznania skarżącej zasiłku przedemerytalnego w związku ze złożonym w dniu 26 lipca 2001 r wnioskiem (takie postępowanie, jako nowe w sprawie, powinno zostać wówczas wszczęte i prowadzone). O swoim stanowisku odmownym w tym zakresie organ I instancji poinformował skarżącą pismem z dnia 12 sierpnia 2002 r. nr [...], a więc z rocznym naruszeniem terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. Wbrew stanowisku organu II instancji pismo to w ocenie Sądu ma wszystkie cechy decyzji administracyjnej, jego autorem jest bowiem organ administracji właściwy do orzekania w sprawie zasiłków przedemerytalnych, posiada datę, numer oraz podpis, a przede wszystkim rozstrzyga w przedmiocie złożonego wniosku. Z treścią tego pisma i wyrażonym w nim stanowisku organu I instancji skarżąca nie zgodziła się i w terminie 14 dni od jego otrzymania (pomimo braku stosownego pouczenia o zaskarżeniu decyzji) skierowała do Wojewody, za pośrednictwem PUP, pismo opatrzone datą 22 sierpnia 2002 r., które spełnia wszystkie wymogi, aby uznać je za odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego. Tymczasem w ocenie Sądu pismo, które w odpowiedzi na to odwołanie Wojewoda skierował do skarżącej w dniu 14 października 2002 r. Nr [...], nie może zostać uznane za merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy złożonego przez skarżącą odwołania. Pismo to nie rozstrzyga bowiem o zasadności stanowiska organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego, w jego treści Z-ca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego ogranicza się do poinformowania skarżącej, kiedy może ona złożyć wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, wskazując iż w tym celu winna zgłosić się do PUP i zarejestrować jako osoba bezrobotna. W świetle powyższego należy uznać, iż odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 12 sierpnia 2002 r., którą odmownie rozpatrzono jej wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, nie zostało dotąd rozpatrzone przez organ II instancji. Tym samym późniejsze rozstrzyganie przez organy obu instancji w sprawie wniosku skarżącej z dnia 12 grudnia 2002 r., które w ocenie Sądu wadliwie uznano za nowy wniosek w przedmiotowej sprawie, uznać należy za przedwczesne, a wydane w tej sprawie decyzje uchylić, wobec możliwości naruszenia zakazu reformationes in peius. Niezależnie od powyższego zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co również ma wpływ na wynik sprawy, której przedmiotem jest ustalenie prawa skarżącej do zasiłku przedemerytalnego. Zgodnie z art. 37j ust. 1 wyżej wskazanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym przed dniem 01 stycznia 2002 r., zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn (pkt 1), lub odpowiednio 25 dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w odniesieniu do osób, które legitymują się co najmniej 15 letnim okresem wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (pkt 2). Zgodnie z art. 37 l ustawy o zatrudnieniu (...) w jej brzmieniu obowiązującym w dniu 18 grudnia 2000 r. (dzień rejestracji skarżącej w PUP) oraz w dniu 26 lipca 2001 r. (data złożenia wniosku), prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje na wniosek osoby, która w dniu rejestracji w PUP lub w okresie pobierania zasiłku posiadała lub spełniała warunki do jego nabycia. Ustawa nie określa więc, kiedy wniosek taki może być złożony, a prawo do zasiłku przedemerytalnego uzależnia jedynie od spełnienia warunków do jego otrzymania w dniu rejestracji w PUP lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych. W niniejszej sprawie rejestracja taka miała miejsce w dniu 18 grudnia 2000 r., w tym dniu skarżąca spełniała warunki do uzyskania tego świadczenia, stąd na ten dzień powinny zostać ocenione uprawnienia skarżącej w aspekcie przyznania jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały natomiast, iż złożenie wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego winno nastąpić w okresie, gdy posiadała ona status osoby bezrobotnej wraz z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, a więc w okresie od 18 grudnia 2000r. do 26 czerwca 2001r. W okresie tym wymaganego wniosku skarżąca nie złożyła, nieświadoma przysługującego jej uprawnienia. W ocenie Sądu organ I instancji z naruszeniem zasady udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania, wyrażonej w art. 9 k.p.a., nie poinformował skarżącej w momencie rejestracji w PUP o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, warunkach koniecznych do spełnienia dla przyznania tego zasiłku oraz o sposobie udokumentowania wymaganych okresów zatrudnienia. Brak takiej informacji uniemożliwił skarżącej wystąpienie z stosownym wnioskiem w okresie, gdy miała status osoby bezrobotnej oraz pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Organ I instancji wskazał ponadto skarżącej możliwość uzyskania zasiłku okresowego gwarantowanego, nie pouczając, jakie skutki prawne przyznanie takiego zasiłku powoduje, co ma istotne znaczenie dla osoby, która może ubiegać się o przyznanie zasiłku przedemerytalnego (w ocenie Sądu za taką właśnie osobę skarżąca powinna zostać uznana, bowiem rejestrując się w PUP przedłożyła dokumentację zatrudnienia, z której wynikało, że ma przepracowanych ponad 23 lata pracy, w tym ponad 20 lat pracy w warunkach szczególnych, tym samym organ rejestrujący winien co najmniej zapytać osobę rejestrującą się, czy wykazała i udokumentowała cały okres zatrudnienia). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe, a pogląd ten zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. III ARN 40/92 oraz w swoich licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Urzędnik państwowy (pracownik samorządowy) ma obowiązek zwrócenia uwagi strony na całokształt okoliczności sprawy, jeżeli stwierdzi, lub powinien stwierdzić, że zamierza ona podjąć działania wiążące się przynajmniej z ryzykiem wystąpienia niekorzystnych dla niego skutków. Pracownik administracji ma przy tym obowiązek udzielania informacji w możliwie jasny sposób. Informacja przekazywana przez organy administracji powinna być przydatna do realizowania celów założonych przez osoby wnioskujące o jej udzielenie. Urzędnik jest więc obowiązany przekazywać informację w taki sposób, aby zrozumiał ją konkretny obywatel. W niniejszej sprawie reguły te zostały naruszone, w konsekwencji skarżąca nie złożyła przedmiotowego wniosku w dniu rejestracji w PUP oraz w okresie, gdy miała status osoby bezrobotnej i pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Należy przy tym podkreślić, iż organowi I instancji znana była sytuacja materialna i rodzinna skarżącej, pobierała ona bowiem zasiłek rodzinny na małoletnie dzieci, organ winien więc rozważyć, jakie skutki w aspekcie długoterminowym wywoła skorzystanie przez skarżącą z pouczenia o zasiłku okresowym gwarantowanym. A przyznanie tego zasiłku zdaniem organów obu instancji pozbawiało skarżącą uzyskania statusu osoby bezrobotnej. W świetle treści art. 37 l ustawy o zatrudnieniu (...) oraz całokształtu okoliczności sprawy, w ramach której skarżąca nie została w sposób prawidłowy pouczona o przysługujących jej prawach oraz o konsekwencjach złożenia wniosku o przyznanie zasiłku okresowego gwarantowanego, termin złożenia przez nią wniosku o zasiłek przedemerytalny nie miał znaczenia do oceny jej prawa do tego świadczenia; termin ten miał natomiast znaczenie dla ustalenia przepisów stanowiących podstawę prawną przyznania zasiłku przedemerytalnego i nakazywał stosować przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym w tym właśnie dniu (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 11 marca 2002. r. sygn. OPS 14/01, opubl. ONSA 2002/4/133). Istotne uchybienie proceduralne stanowi również nie załączenie do akt administracyjnych niniejszej sprawy odwołania, które skarżąca wniosła od decyzji organu I instancji z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego, a także dowodu doręczenia skarżącej tej decyzji. Za odwołanie od wskazanej decyzji nie może zostać bowiem uznane pismo, które skarżąca skierowała do Wojewody, za pośrednictwem organu I instancji, w dniu 15 grudnia 2002 r., a więc przed wydaniem przez ten organ decyzji, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu II instancji. Układ dokumentów w aktach sprawy wydaje się wskazywać, iż właśnie to pismo uznano za odwołanie od decyzji z dnia [...], co jednakże naruszałoby art. 129 §2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Brak dowodu doręczenia decyzji organu I instancji uniemożliwia natomiast ustalenie, czy odwołanie wniesione zostało w terminie. Kwestii tych, wobec wskazanej niekompletności akt administracyjnych sprawy, nie sposób zweryfikować, przy czym weryfikacja ta powinna zostać dokonana na etapie postępowania odwoławczego, a jej pominięcie nakazuje uznać, iż postępowanie to naruszyło przepis art. 138 k.p.a. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późniejszymi zmianami), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Starosty Zastępcy Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] nr [...]. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisu art. 152 tej ustawy przy tym nie zastosowano, mając na uwadze charakter rozstrzygnięcia podlegającego weryfikacji w ramach niniejszego postępowania sądowego. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji rozpatrzy odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia 12 sierpnia 2002 r., z uwzględnieniem treści niniejszego wyroku dokona oceny materiału dowodowego, a wydając decyzję uwzględni treść art. 138 k.p.a. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ J. Wierchowicz jfs