II SA/Po 396/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska Dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzja na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) nakazał S. M. wykonać następujące czynności dot. budynku chlewni usytuowanej na nieruchomości położonej w P. [...]: 1. założyć rynny i rury spustowe, odprowadzające wody opadowe z dach na działkę nr [...], 2. skuć i uzupełnić tynk zewnętrzny od strony sąsiada, 3. przełożyć gąsiory na dachu, 4. uciąć dwa dźwigary wystające ze ściany budynku od strony sąsiada w terminie do [...]. W uzasadnieniu wywiedziono, że przedmiotowa chlewnia położona jest w granicy z działką nr [...], obiekt wybudowano w latach [...]. Wzniesiony jest z cegły, dach konstrukcji drewnianej, kryty eternitem, dach dwuspadowy, jedna połać skierowana jest w stroną działki sąsiada. Wody opadowe z tej części dachu spływają na działkę sąsiada. Nie zamontowano rynien, rur spustowych. Zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) działka, na której usytuowane są budynki powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji ogólnodostępnej. W razie braku kanalizacji dopuszcza się odprowadzenie wód powierzchniowych na własny teren nieutwardzony do dołów chłonnych, zbiorników retencyjnych. Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W decyzji stwierdzono także, że na ścianie frontowej i szczytowej budynku widoczne są pęknięcia i zarysowania, tynk częściowo jest odparzony, zaprawa spod gąsiorów spada na działkę sąsiednią. Ze ściany od strony działki nr [...] wystają szyny. Dnia [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją ([...]) uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wywiódł, iż zobowiązanie do przełożenia gąsiorów na dachu było przedwczesne. Dach na przedmiotowym budynku kryty jest eternitem. Dnia [...] zobowiązano właściciela do przedstawienia stanu technicznego pokrycia z eternitu. Oznacza to, że przed uzyskaniem oceny stanu technicznego wyrobów ingeruje się w elementy budynku, których byt nie jest przesądzony. Ponadto załączone przez skarżącego zdjęcia wskazują na głębsze pęknięcie elementu budynku niż tynk. Stąd nałożenie jedynie obowiązku skucia i uzupełnienia tynku nie doprowadzi ściany do stanu, który będzie można uznać za niewadliwy. Założenie rynien i rury spustowej po stronie nieruchomości sąsiedniej wymaga kontaktu z eternitem i wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, czego organ nie rozważył. Ucięcie dźwigarów bez wejścia na teren działki sąsiada też nie jest możliwe. W ocenie organu II instancji należy w sprawie rozważyć zasadność nałożenia obowiązku wykonania oceny technicznej. Dnia [...] Starszy Inspektor Wydziału Inspekcji i Kontroli Z. B. sporządził pisemny komentarz do zdjęć zawartych na płycie CD. Stwierdził w nim, że widoczne na zdjęciach rysy na ścianie budynku chlewni od strony działki nr [...] nie są pęknięciami ściany. Na zdjęciu nr 0451 widoczne jest pęknięcie tynku w bardzo dużym powiększeniu. W pokryciu dachowym nie stwierdzono ubytków. Z. B. w sporządzonym przez siebie komentarzu stwierdził także, że S. M. przedstawił ocenę bezpiecznego użytkowania pokrycia eternitowego na budynku inwentarskim. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ([...]) nakazał S. M. wykonanie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy prawo budowlane: 1. założyć rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe z dachu na dz. nr [...], 2. skuć, uzupełnić tynk zewnętrzny od strony sąsiada, 3. uciąć dwa dźwigary wystające ze ściany budynku od strony sąsiada. Decyzją z dnia [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ([...]) uchylił powyżej opisaną decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W ocenie organu II instancji, ponownie rozpoznającego sprawę, znajdujące się w aktach zdjęcia ilustrują pęknięcia charakterystyczne dla konstrukcji ścian. Z tego też względu, w ocenie organu II instancji, nie jest wystarczające skucie i uzupełnienie tynku. O ile organ I instancji ma wątpliwości, co do sposobu w jaki należy wykonać naprawy uszkodzonych elementów, winien zlecić wykonanie oceny technicznej. Rozstrzygnięcia sprawy elementów budynku, które wykraczają poza granice nieruchomości nie leży we właściwości organów nadzoru. O uregulowanie tej kwestii można się ubiegać przed sądem powszechnym. Zważyć należy, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, iż z faktu naruszenia własności nie wynika niewłaściwy stan techniczny. Ponadto organ podkreślił, że nie jest właściwe powoływanie się na rozporządzenie wykonawcze z 12 kwietnia 2002r. względem obiektu wybudowanego w latach [...]. Dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w G. postanowieniem ([...]) nakazał S. M. przedstawić opinię techniczną stanu technicznego ściany budynku chlewni wykonanej na nieruchomości położonej w m. P. [...], znajdującej się od strony dz. nr [...], stanowiącej współwłasność R. S. i Z. S. W uzasadnieniu wywiedziono, że opinia techniczna jest niezbędna, albowiem istnieją wątpliwości, czy pęknięcia na ścianie budynku od strony dz. nr [...] są pęknięciami ściany, czy tynku. Postanowienie wydano na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Dnia [...] sporządzona została ocena stanu technicznego ściany budynku. Zawarto w niej ustalenia poczynione w trakcie badania technicznego ściany zewnętrznej podłużnej obciążonej stropem, usytuowanej na granicy z działką nr [...]. W ich trakcie stwierdzono, że: 1. ściana grubości [...] cm wykonana jest z cegły pełnej. 2. strop odcinkowy na belkach stalowych, obciążający w/w ścianę, 3. fundament – kamienny zalany betonem, 4. dach dwuspadowy – kryty eternitem. Stwierdzono także, że tynk na ścianie zewnętrznej jest spękany i odparzony. Niektóre rysy – głównie pionowe, przechodzą na konstrukcję muru, nie przechodzą na całości jej grubości (od środka budynku spękania są niewidoczne i nie zagrażające konstrukcji ściany). Fundamenty w dobrym stanie technicznym. W związku z pojawieniem się spękania ścian, około [...] wykonano konstrukcję stalową, podtrzymującą strop odcinkowy obciążający ścianę. Po wykonaniu tej konstrukcji, częściowo odciążającej ścianę i przenoszącej obciążenie ze stropu bezpośrednio na fundament przez słupy stalowe – spękania ustabilizowały się. W konkluzji rzeczoznawca wywiódł, że istniejący stan techniczny ściany nie zagraża bezpieczeństwu budynku i ludzi. Zalecił, co następuje: 1. odbić i otynkować ściany na nowo tynkiem cementowo-wapiennym, 2. w przypadku odkrycia spękań ściany – założyć klamry stalowe, 3. zamontować rynnę ( 150 i odprowadzić wodę deszczową poza obręb budynku na własny teren. Dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją ([...]) na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. – prawo budowlane (DZ.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał S. M. odbić tynk i otynkować ścianę w budynku chlewni, położonej na nieruchomości w m. P. [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wywiedziono, że ocena techniczna ściany budynku została wykonana w sposób zgodny z prawidłami sztuki budowlanej. R. S. podważając jej wiarygodność nie udokumentował swych twierdzeń. Zdaniem organu nie mógł ustalić, że fundament budynku jest kamienny zalany betonem, gdyż go nie odkopał. Nie wyjaśnił skąd posiada wiedzę, że fundament jest wykonany z luźno usypanych kamieni. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ stwierdził, że otynkowanie przedmiotowej ściany jest niezbędne w celu utrzymania budynku chlewni w należytym stanie technicznym i estetycznym, zapobieżenia nadmiernemu pogorszeniu jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Odnosząc się do zalecenia zamontowania rynny stwierdzono, że rozstrzygnięcie o elementach budynku, które wykraczają poza granice nieruchomości nie leży we właściwości organów nadzoru budowlanego, nie wchodzi w zakres normatywny art. 61 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Ponadto wobec § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w stosunku do przedmiotowego budynku nie stosuje się przepisów tego rozporządzenia, ponieważ wybudowano go legalnie w latach [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S. Podniósł, że w jego ocenie budynek chlewni powinien zostać rozebrany, bądź gruntownie wyremontowany. Zakwestionował sporządzoną ocenę stanu technicznego tego budynku. Zdaniem odwołującego ocena techniczna powinna dotyczyć całego budynku, a nie tylko ściany granicznej. Popękana jest bowiem nie tylko ta ściana – pęknięcia mają szczyty, jeden z nich jest nawet wybrzuszony. Zakwestionował ustalenia rzeczoznawcy odnośnie wykonania fundamentu. Rzeczoznawca go nie odkopał, a zatem nieprawdą jest by fundament był kamienny zalany betonem. Odwołujący zaznaczył, że według jego wiedzy budynek stoi na luźno usypanych kamieniach i stąd szczyt z jednej strony zaczął siadać i pojawiło się ogromne pęknięcie muru, które przed oceną techniczną zostało po kryjomu zaklejone zaprawą. Zdjęcie spornego obiektu pracownicy inspektoratu zrobili też przed tą datą. Zdaniem odwołującego się, zaklejone pęknięcie jest już zarysowane, nieprawdziwe jest więc stwierdzenie z oceny technicznej, że pęknięcia ustabilizowały się. Rzeczoznawca w swej opinii, wbrew oczywistemu stanowi rzeczy nie zaznaczył, iż spod gąsiorów i szczytu odpada beton. Oceny stanu technicznego budynku nie powinna robić osoba, która prowadziła biuro projektowe z ciotką M. Ocena stanu technicznego jest błędna, albowiem stan techniczny ściany zagraża w istocie bezpieczeństwu budynku i ludzi. Zakwestionował ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania pokrycia eternitowego. Z braku rynien eternit był prze wiele lat wymywany i woda z azbestem spływała na działkę nr [..]. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora z dnia [...]. Zgodził się z argumentacją organu I instancji. R. S. złożył skargę do tut. Sądu. Podtrzymał w niej argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, co do stanu technicznego budynku chlewni, oceny stanu technicznego budynku. Dodatkowo podniósł, że sporna decyzja jest kolejną, w której pominięto jego żądania, czyli konkretny remont, drabinki przeciwśnieżne, ucięcie dźwigarów, przykręcenie gąsiorów do łaty, a nie podklejenie betonem, likwidację wszystkich elementów dachu wystających na jego działkę, betonu w dolnej części ściany. Do tej pory nie rozwiązano odoru z chlewni, uciążliwości spowodowanej dużą ilością much. Co do rynien, sąsiad winien je założyć, ale nad swoją posesją. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał do tej pory prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że organ I instancji rozstrzygając dnia [...] powołał się na obowiązującą wówczas treść przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Miał on wtedy następujące brzmienie: "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości". Tymczasem w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji tj. [...] przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 miał już inne brzmienie nadane mu ustawą z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007r. Nr 99, poz. 665). Zmiana ta weszła w życie z dniem 20 czerwca 2007r. Zgodnie z obowiązującym po 20 czerwca 2007r. brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 1 właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Konieczność wydania nakazu zobowiązującego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w związku ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego, objęty został normą z pkt 3 ust. 1 cytowanego art. 66. W zaskarżonej decyzji W.i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił żadnych rozważań, co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, mimo iż przepis art. 4 ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy niniejszej, tj. ustawy zmieniającej z dnia 10 maja 2007r. Oznacza to, że rozstrzygając [...] na podstawie art. 66 ust. 1 organ II instancji winien zastosować normę obowiązującą w brzmieniu po 20 czerwca 2007r. Oznacza to, że organ II instancji rozważając czy obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym winien powołać przepis art. 66 ust. 1 pkt 3. W uzasadnieniu winny znaleźć się rozważania, czy obiekt rzeczywiście nie odpowiada tym wymogom. W istocie organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Powinien postępować zgodnie z regułami przyjętymi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Oznacza to, że rozważania organu odwoławczego winny być oparte na materiale dowodowym, zgromadzonym zgodnie z art. 7, 77 § 1, 75 § 1 kpa. Ocena dowodów powinna odpowiadać art. 80 kpa. To organ winien zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniom stanu faktycznego sprawy, tj. dotyczące wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Po zebraniu dowodów organ ocenia na podstawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podstawową zasadą postepowania jest zasada swobodnej oceny dowodów, która oznacza, że Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodową według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Ocenę organ przeprowadza według swojej wiedzy, doświadczenia, wewnętrznego przekonania. W przypadku zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, ze organ naruszył fundamentalne reguły procedury dowodowej zawarte w art. 7, 77 § 1, 75 § 1 kpa. Dokonana przezeń ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie odpowiada przepisowi art. 80 kpa. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając znajdującą się w aktach ocenę techniczną nie wyjaśnił, dlaczego dał wiarę dokumentowi. Sporządzona ocena, zgodnie z postanowieniem dnia [...], winna wyjaśnić stan techniczny ściany. W tym celu rzeczoznawca winien poczynić wszelkie konieczne czynności, aby ponad wszelką wątpliwość stan ten ustalić. Tymczasem sporządzona ekspertyza nie spełniała koniecznych wymogów, aby można było na jej podstawie czynić ustalenia, co do stanu technicznego ściany. Nie sposób bowiem za wyjaśnienie wątpliwości, zgodnie z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego uznać oceny, w której rzeczoznawca zakłada iż w trakcie nakazanych prac mogą wystąpić spękania ściany, powodujące konieczność zastosowania klamr. Ustalenia, co do ewentualnych spękań powodujących konieczność założenia klamr należało poczynić przed sporządzeniem ekspertyzy. Treść decyzji, wydanej w trybie art. 66 ust. 1, powinna określać rzeczywisty i pełen zakres stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu, termin ich likwidacji. Oznacza to, że wydanie decyzji w tym względzie powinno być poprzedzone czynnościami i wyjaśnieniami stanu faktycznego, prowadzącymi do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego tym wymogom. Ocena techniczna ściany wskazująca na możliwość wystąpienia spękań w trakcie wykonywania prac odbicia i otynkowania nie mogła poprzedzać rozstrzygnięcia nakazującego jedynie otynkowanie i odbicie. Nałożone obowiązki nie odpowiadają bowiem rzeczywistemu zakresowi stwierdzonych nieprawidłowości, który w istocie wbrew stanowisku organu, nie został ustalony. Tylko precyzyjne ustalenie wszelkich niezbędnych prac skutkujących doprowadzeniem obiektu do właściwego stanu technicznego może decydować o prawidłowym zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 3 cyt. prawa budowlanego. W ocenie Sądu organ odwoławczy, wbrew swemu obowiązkowi, nie ustosunkował się we właściwy sposób do zarzutów odwołania. Tymczasem celem postępowania odwoławczego jest także ocena, czy odwołanie strony jest uzasadnione. Odwołujący się nie zgodził się m.in. z oceną techniczną. Podkreślił, że postępowaniem należało objąć cały obiekt, albowiem spękania dotyczyły także innych ścian budynku – obiekt w istocie zagraża bezpieczeństwu ludzi. W ocenie odwołującego się organ bezpodstawnie pominął sprawę odpadających gąsiorów, wybrzuszonego szczytu. Zakwestionował ocenę pokrycia eternitowego, ustalenia poczynione w trakcie oględzin, co do budowy fundamentu. Podniósł, że zdjęcia znajdujące się w aktach świadczyły o większych spękaniach aniżeli rzeczoznawca wywiódł to w opinii. Zarzucił, że ocena techniczna nie jest obiektywna z uwagi na powiązania zawodowe rzeczoznawcy w krewną skarżącego. Tymczasem organ II instancji ocenę wszystkich podniesionych zarzutów ograniczył do stwierdzenia, iż na gruncie postępowania administracyjnego ma zastosowanie zasada, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Zastąpienie koniecznych rozważań organu odwoławczego takim stwierdzeniem nie może być uznane za wystarczające. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że w sprawie naruszone zostały przepisy prawa materialnego i procesowego, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt. I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione rozważania, co do niezbędnych wymogów, jakim powinna odpowiadać ocena techniczna, sporządzona na podstawie art. 81c prawa budowlanego, zasad gromadzenia materiału dowodowego, jego oceny, niezbędnych elementów rozstrzygnięcia wydanego wskutek złożonego odwołania, koniecznych elementów decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego. Jak w pkt. II orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska MarK