II SA/Po 396/17

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję B. L. z dnia [...] grudnia 2016r., nr MOPS [...]/16 Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania R. A., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. L. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 09 grudnia 2016 r., nr MOPS [...]/16 w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na zakup żywności. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 18 listopada 2016 r. R. A. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie mu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności. W dniu 22 listopada 2016 r. przeprowadzono z R. A. wywiad środowiskowy, a następnie decyzją z dnia 09 grudnia 2016 r., Burmistrz – powołując się na art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 163, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 930, dalej "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") – odmówił przyznania R. A. zasiłku celowego. Zdaniem organu I instancji, choć R. A. spełnia kryterium dochodowe, które uzasadniałoby przyznanie mu pomocy, to jednak ma on zaspokojoną potrzebę zakupu żywności dzięki środkom uzyskanym z zasiłku okresowego. Burmistrz zwrócił uwagę, że wiele osób, które osiąga dochód niższy niż [...] zł na miesiąc nie korzysta z innych form pomocowych. W przypadku wnioskodawcy zwrócono uwagę, że korzysta on z bezpłatnej żywności, którą Ośrodek wydaje w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014 – 2020 wspófinanoswanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD), którą to pomoc wnioskodawca odebrał w dniu [...] grudnia 2016 r. Jak podkreślono wnioskdoawca nie wykazuje aktywności w celu poprawy swojej sytuacji – pozostaje stałym klientem Ośrodka od dnia 01 stycznia 2010 r. Nie jest też zainteresowany formą pomocy obejmującą obiady, z których mógłby korzystać od poniedziałku do piątku. Odwołanie złożył R. A.. Opisał w nim szczegółowo swoją sytuacje osobistą i materialną. Wyraził też niezadowolenie z dotychczasowej współpracy z ośrodkiem pomocy oraz wskazał na przykłady decyzji, w których uzyskał pomoc na wnioskowany cel. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Kolegium, powołując się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując stanowisko organu I instancji, że odwołujący ma zapewnioną bezpłatną pomocy w zakresie żywności w ramach programu FEAD, a odmowa korzystania z pomocy w formie obiadów świadczy o tym, że nie jest zainteresowany wsparciem ośrodka w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. A. wyjaśnił, że odmowa korzystania z obiadów jest podyktowana względami zdrowotnymi – jest on na specjalnej diecie, czego jednakże nie uwzględniły organy w niniejszej sprawie. Zwrócił on również uwagę na nieprawidłowości związane z korzystaniem z pomocy z funduszy FEAD oraz podniósł zarzut naruszenia art. 39 u.p.s. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Podczas trwania rozprawy sądowaodministracyjnej w dniu 26 października 2017 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik wskazał, że skarżący wymaga diety specjalistycznej, która jest jedynym sposobem niwelowania jego schorzeń, a dla stosowania której nie jest jest wystarczający zasiłek celowy. Na poświadczenie powyższej okoliczności przedstawiono kserokopię zaświadczenia lekarskiego, opisu badań oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności. Niewątpliwie pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna jest też instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Niewątpliwie pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna jest też instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Mając powyższe na względzie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Stąd też warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (zasada subsydiarności). Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej, które przy załatwianiu sprawy powinny w myśl art. 100 ust. 1 u.p.s. kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Jak wynika z powołanych powyżej przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do rozstrzygnięć arbitralnych, wymykających się weryfikacji. Dokonywana przez sąd kontrola decyzji uznaniowej ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 K.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i zasobu środków pieniężnych. Stan faktyczny, jak i przedstawienie stanowiska organów powinny zatem odpowiadać wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a. – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w świetle art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu organy rozpatrując przedmiotową sprawę nie rozważyły wszelkich istotnych okoliczności sprawy, a także nie ustosunkowały się w sposób pełny do zgromadzonego materiału dowodowego. Tym samym, doszło do naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że skarżący zwracał uwagę organów na swoją chorobę, w związku z czym zgłaszał zapotrzebowanie na specjalistyczną dietę, która z kolei może wiązać się z podwyższonymi kosztami jej stosowania. Zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie odniosło się jednak do powyższej kwestii, pomijając ją zupełnie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Ograniczono się bowiem jedynie do oceny, że skarżący ma zapewnioną bezpłatną pomocy w zakresie żywności w ramach programu FEAD, a odmowa korzystania z pomocy w formie obiadów świadczy o tym, że nie jest zainteresowany wsparciem ośrodka w tym zakresie. Sąd zauważa jednak, że choć w aktach administracyjnych sprawy brak jest zaświadczenia lekarskiego, które wskazywałoby na celowość stosowania u skarżącego specjalistycznej diety, jednakże na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zaświadczenie powyższe zostało przedstawione, co stanowi okoliczność, która nie mogła zostać pominięta przy ocenie prawidłowości działań organów w niniejszej sprawie. Sąd w tym miejscu zaznacza, że nie może wiążąco rozstrzygnąć, czy skarżący rzeczywiście wymaga obecnie diety specjalistycznej, a jeśli tak, to jakiej oraz tego, czy stosowanie takiej diety wiąże się ze zwiększeniem kosztów wyżywienia. To jest bowiem rolą organów administracji, które powinny pozyskać zaświadczenie lekarskie, jakie skarżący przedstawił organowi I instancji na potrzeby załatwienia innych spraw. W razie wątpliwości organy powinny również zwrócić się do strony lub lekarza – wystawcę zaświadczenia o przedstawienie niezbędnych wyjaśnień, które pozwolą na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy skarżący wymaga diety specjalistycznej i ewentualnie jakiego rodzaju. Następnie organy ocenią wpływ takich okoliczności na oszacowanie kosztów takiej diety w porównaniu do kosztów "zwykłego" wyżywienia, czy też możliwości zaspokojenia potrzeb skarżącego w drodze innych świadczeń, takich jak darmowe obiady. Dopiero w takiej sytuacji organy będą mogły oprzeć decyzję uznaniową na całokształcie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i rozstrzygnąć, czy domniemana potrzeba korzystania z diety specjalistycznej może mieć wpływ na przyznanie w ramach uznania administracyjnego zasiłku celowego na żywność. Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.