II SA/Po 399/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Ł.D. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr[...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie zostało wszczęte w odpowiedzi na pismo Ł.D. A. Jednorodzinny budynek mieszkalny z zabudowie szeregowej, którego dotyczy postępowanie, wykonany został w dwóch etapach. Pierwszy prowadzony był na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]1968 r. wydanego dla K. K. Drugi etap robót, którego inwestorem był również K. K. rozpoczęto w 1974 r. Obecni współwłaściciele posesji nie posiadają decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której rozbudowano w 1974 r. przedmiotowy budynek mieszkalny. Ustalono, iż w 1974 r. prowadzone było postępowanie, w którym stwierdzono samowolną rozbudowę budynku, wydano decyzję nr [...] wstrzymującą budowę i zobowiązano budującego do dostarczenia projektu technicznego. W archiwum Urzędu Miasta brak jednak dokumentu decyzji oraz innych akt archiwalnych, z których wynikałby sposób zakończenia tego postępowania. W związku z powyższym organ nadzoru przesłuchał na tę okoliczność świadka W.O., który był pracownikiem miejskich organów budowlanych w latach 1967-1992. Z zeznań świadka wynika, iż wiosną 1992 r. prowadzono oględziny budynku, w trakcie których stwierdzono, że obiekt był wykończony i użytkowany. Wezwano ówczesnego właściciela do okazania stosownych dokumentów potwierdzających legalizację. Okazano ostateczną decyzję stwierdzającą legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych, a przedstawiony projekt budowlany pokrywał się ze stanem faktycznym na działce. Taki stan potwierdza również pisemne oświadczenie P.S., zięcia nieżyjącego K. K., który od stycznia 1974 do dnia dzisiejszego mieszka w budynku przy ul. [...]w P. Ponadto porozumienia zawarte dnia [...] i [...] sierpnia 1974 r. pomiędzy właścicielami posesji nr [...]i [...] przy ul. [...]w P. określają zakres robót budowlanych, które miały zostać wykonane na posesji przy ul. [...]i wskazują tym samym, iż K. K. przystąpił zgodnie z otrzymanym nakazem organu nadzoru budowlanego do opracowywania projektu budowlanego na dokończenie robót, w którym chciał uwzględnić żądania sąsiada co do formy projektowanej rozbudowy budynku. W związku z powyższym zdaniem organu nadzoru architektoniczno-budowlanego uznać należy, iż roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku zostały zalegalizowane poprzez wydanie decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Tym samym postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...]w P. należy uznać za bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje jego umorzeniem zgodnie z art. 105 kpa. Ł.D. A. złożyła pismem z dnia [...]11.2005 r. odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odwołaniu skarżąca kwestionuje zeznania W.O. Zadaniem skarżącej świadek ten w ogóle nie był na przedmiotowej posesji. Świadczą o tym choćby podpisane przez niego pismo z [...] kwietnia 1992 r., w którym stwierdza, iż otwór w ścianie powinien być zamurowany, tymczasem ściana ta posiadała dwa otwory. Ponadto w piśmie tym stwierdzono, iż umowy cywilno prawne z sierpnia 1974 r. zostały sporządzone z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a świadek zeznał iż w marcu lub kwietniu 1992 r. widział decyzję legalizująca samowolę budowlaną. Ponadto w trakcie rzekomych oględzin obecny miał być również A.R., od którego organ nie odebrał zeznań. Skarżąca kwestionuje również fakt zawarcia porozumienia z [...]1974 r. Zdaniem skarżącej zostało zawarte tylko porozumienie z dnia [...]1974 r., które dotyczyło jednak tylko pierwszej kondygnacji, tymczasem K. K. łamiąc zawarte porozumienie wybudował dwie kondygnacje. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zauważył, iż obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budynku przez okres istnienia obiektu wynikający w aktualnym stanie prawnym z przepisu art. 63 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane wprowadzony został dopiero po 1975 r. Ponieważ rozpatrywane w sprawie roboty budowlane zostały wykonane w 1974 r. oznacza to, iż nie przechowując takich dokumentów inwestor nie uchybił przepisom prawa. Wobec niemożności posłużenia się dokumentami, organ pierwszej instancji dopuścił jako dowód w sprawie zeznania świadka mogącego posiadać wiadomości związane z przedmiotową sprawą. Zeznania W.O. pozwoliły ustalić, iż rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul [...], przeprowadzona w 1974 r. przez K. K., była przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej sankcjonującej wykonane roboty. Ł.D. A. złożyła skargę na opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, że postępowanie było prowadzone bez udziału współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości – M., A. i P. M. Pismem z dnia [...]11.2006 r. skarżąca uzupełniła skargę kwestionując wiarygodność zeznań W. oraz podnosząc, iż rozbudowa nigdy nie została zalegalizowana. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie częściowo z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Z akt sprawy nie wynika, aby współwłaściciele nieruchomości będącej przedmiotem rozpatrywanej spraw zostali pozbawieni możliwości udziału w toczącym się postępowaniu - dotyczy to również M., A. i P.M. Osoby te były informowane o wszystkich czynnościach podejmowanych w trakcie postępowania, a także o możliwości zapoznania się z dokumentami oraz składania wyjaśnień. Zgodnie z przepisem art. 41 k.p.a. strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organy administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu w toku postępowania. Nie dopełnienie tego obowiązku powoduje, iż doręczanie pism pod dotychczasowy adres ma skutek prawny. Dlatego też, fakt zmiany miejsca zamieszkania przez uczestników postępowania w jego trakcie, o którym nie poinformowali oni organu prowadzącego postępowania nie może być traktowany jako uniemożliwienie tymże uczestnikom udziału w toczącym się postępowaniu. Czynny udział stron w toczącym się postępowaniu jest przysługującym im uprawnieniem, z którego korzystanie zależy od woli stron. Organy prowadzące postępowanie uchybiły natomiast zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 oraz art. 77 ust. 1 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób, który nie pozwala na uznanie, iż materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Organ I instancji ograniczył całość postępowania wyjaśniającego do przyjęcia do wiadomości, iż w archiwum Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta nie zostały odnalezione dokumenty dotyczące nieruchomości przy ul. [...]w P., w tym dokumenty dotyczące postępowania toczącego się pod sygnaturą [...], oraz do przesłuchania jednego świadka na okoliczności dotyczące postępowania prowadzonego pod powyżej wskazaną sygnaturą. Tak ograniczony materiał dowodowy stał się podstawą wydania decyzji organów obu instancji. Wskazać należy, iż organ pierwszej instancji nie podjął żadnych innych działań, które mogłyby służyć uzupełnieniu materiału dowodowego, jak też próbie weryfikacji wiarygodności zeznań świadka W. O . Organy nie wykorzystały wszystkich istniejących możliwości w tym zakresie. Przesłuchiwany świadek W. O. wskazał, iż w oględzinach, które odbyły się w 1992 r. w budynku, który jest przedmiotem postępowania, uczestniczył A.R. Organ nie podjął żadnych czynności w celu odebrania zeznań od A.R., ewentualnie ustalenia czy jego przesłuchanie jest możliwe. Organ prowadzący postępowanie nie przesłuchał również żadnych innych osób, które mogłyby posiadać informacje na temat postępowania dotyczącego samowolnych robót budowlanych wykonanych w 1974 r., w tym również osób ówcześnie zamieszkujących przedmiotowy budynek. Organ I instancji przesłuchując W. O. pominął niektóre istotne kwestie, takie jak sposób zakończenia prowadzonego przez świadka w 1992 r. postępowania, przyczyn dla których pamięta tę sprawę. Podkreślić należy, iż świadek relacjonował zdarzenia od których minęło około 13 lat, a była to jedna z wielu spraw, które prowadził, zaś ocena zeznań tego świadka ogranicza się do stwierdzenia, iż jest to wieloletni pracownik organów administracji. Organ pierwszej instancji nie podjął również żadnych czynności w celu odnalezienia akt sprawy prowadzonej w 1992 r. (prawdopodobnie o sygnaturze [...]), a akta te mogą zawierać dokumenty pomocne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należało także podjąć próbę ustalenia sposobu zakończenia postępowań prowadzonych w 1974 r. i w 1992 r. w oparciu o prowadzone przez właściwe organy architektoniczno-budowlane urządzenia kancelaryjne, takie jak repertoria, wykazy decyzji, rejestry wpływu spraw. Z zeznań świadka W. O. wynika, iż od lat 70-tych tego typu urządzenia biurowe były prowadzone. Tak zgromadzony niepełny materiał dowodowy jest niewystarczający do ustalenia, iż przedmiotowa samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...]w P. została w przeszłości zalegalizowana, a niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie uznać trzeba za przedwczesne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyeliminował wymienionych wyżej wad postępowania organu I instancji, a usankcjonował je wydając zaskarżoną decyzję, czym naruszył przepis art. 138 kpa. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]wydane zostały z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia obu decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ prowadzący postępowanie uzupełni postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy, mając na względzie wskazania Sądu przywoływane wyżej. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) uchylono decyzje organów obu instancji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach postępowania było zbędne, bowiem skarżąca korzystała z prawa pomocy w zakresie zwolnienia z opłat sądowych i nie poniosła innych, podlegających zwrotowi kosztów postępowania. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK