II SA/Po 399/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. sprawy ze skargi M. Sz. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu; oddala skargę /-/ M. Kosewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska Starosta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ) i art. 104 kpa, zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń I i II piętra na pokoje hotelowe w budynku mieszkalno – usługowym na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] na działce nr ewid. gruntu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2008 r. M. Sz. zgłosił zamiar wykonywania na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania spornych pomieszczeń I – go i II – go piętra w budynku mieszkalno – usługowym położonym w K. przy ul. [...] na pokoje hotelowe. Ponieważ z projektu wynikało, iż planowane roboty mają polegać na faktycznej przebudowie obiektu w wyniku której nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku, organ uznał, że inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, wobec czego należało wnieść sprzeciw na zasadzie określonej w przepisie art. 71 ust. 5 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od decyzji Starosty K. M. Sz. zażądał jej uchylenia w całości. W ocenie odwołującego przy zgłaszaniu zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu dopełnił on wymogi z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przedkładając pozytywne opinie z punktu widzenia ochrony sanitarnej, higieny i ochrony przeciwpożarowej. Planowane roboty przystosowawcze nie są robotami budowlanymi wskazanymi w art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Instalacja wodno – kanalizacyjna, centralnego ogrzewania i elektryczna nie miały przy tym ulec zmianie. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że Starosta K. właściwie ustalił przesłanki do wniesienia skutecznego sprzeciwu mimo braku podania szerszej argumentacji w uzasadnieniu swej decyzji. Organ podkreślił, iż planowane prace nie są ujęte w katalogu czynności z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ustawy Prawo budowlane, zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma wątpliwości, iż zamierzone prace inwestycyjne zmienią parametry użytkowe ( zmiana funkcji produkcyjno – usługowo – socjalnej na mieszkalną ) i techniczne ( zmiana charakterystyki ustroju nośnego i obsługi medialnej ) części obiektu, wobec czego stanowią one przebudowę, wymagającą uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał ponadto, iż dokumentacja przedłożona do wniosku nie zawiera wymaganych projektów instalacji sanitarnych oraz instalacji alarmowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.Sz., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego P. Ż., wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając jej naruszenie jego interesu prawnego poprzez ograniczanie i utrudnianie prowadzenia działalności gospodarczej oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 71 w zw. z art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego do wniosku dostarczono całą wymaganą dokumentację, a nowy projekt w zakresie instalacji sanitarnej był bezprzedmiotowy ze względu na zakres planowanych prac. Art. 30 Prawa budowlanego nie zawiera przy tym zamkniętego katalogu określającego roboty budowlane na które nie są wymagane pozwolenia budowlane. W skardze podkreślono też, że planowane roboty budowlane nie będą ingerować w infrastrukturę techniczną przedmiotowego obiektu i nie dojdzie wobec tego do zmiany jego parametrów technicznych, ani użytkowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 roku pełnomocnik organu wskazał, iż zmianie ulegają parametry dotyczące obciążeń ustroju nośnego obiektu ( ze względu na zmianę funkcji jego części ), bezpieczeństwa pożarowego i obsługi medialnej budynku ( a zwłaszcza instalacja sanitarna ). Pełnomocnik skarżącego oświadczył natomiast, iż istniejąca instalacja sanitarna wymaga jedynie remontu a nie przebudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa materialnego ( prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego ) oraz z przepisami postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że odpowiada ona prawu. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t. j. - Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ) zmiana sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Organ ten może z kolei wnieść sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 71 ust. 5 pkt. 1 ustawy ). W takiej sytuacji rozstrzygnięcie w kwestii zmiany sposobu użytkowania następuje w odpowiedniej decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 71 ust. 6 pkt. 1 ). Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie była konieczność zakwalifikowania inwestycji planowanej przez skarżącego jako zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania przedmiotowego obiektu. Dla prawidłowej oceny legalności działania organów administracji publicznej obu instancji niezbędne było natomiast jednoznaczne stwierdzenie, czy zakres robót planowanych przez skarżącego jest objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek ten wyznacza ogólnie przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mówiący o pozwoleniu na budowę jako warunku rozpoczęcia robót budowlanych z wyjątkami wskazanymi w art. 29 i 30 tego aktu prawnego. W przepisach tych zawarto zamknięty katalog czynności budowlanych ( obejmujących budowę i określone roboty budowlane ) wymagających – zamiast powyższego pozwolenia na budowę – dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Z powyższego wynika, iż wszelkie inne budowy obiektów budowlanych oraz inne roboty budowlane polegające m. in. na ich przebudowie objęte zostały ustawowym rygorem uprzedniego uzyskania odpowiedniego pozwolenia na budowę. Za przebudowę danego obiektu ustawodawca uznaje natomiast wyłącznie wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów – takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji ( art. 3 pkt. 7 a ustawy ). Tak rozumiana przebudowa należy zatem do kategorii robót budowlanych obejmujących prace wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, prowadzące do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego - w zakresie elementów wypełniających czy konstrukcyjnych tego obiektu lub jego części ( zob. m. in. wyrok NSA z 4 października 2002 r., S.A./Bk 855/02; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 16-17 ). W niniejszej sprawie projekt zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń I i II piętra budynku położonego w K. przy ul. [...] na pokoje hotelowe ( noclegowe ) – zakłada wydzielenie jedno i wieloosobowych pokoi gościnnych z odrębnymi łazienkami oraz dodatkowego pomieszczenia recepcyjnego i gospodarczego. W tym celu przewidziano prace budowlane polegające m. in. na wykonaniu ścian murowanych lub szkieletowych obłożonych płytami gipsowymi oraz doprowadzeniu nowych instalacji sanitarnych do projektowanych łazienek ( zob. projekt budowlany autorstwa J. A. z maja 2003 i czerwca 2006 r. ). Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy, a w szczególności dokumentów dotyczących bezpośrednio zakresu, rozmiaru i charakteru planowanej inwestycji stwierdził, iż organy administracji tak I jak i II instancji, wbrew stanowisku strony skarżącej, prawidłowo przyjęły tezę o tym, iż projektowana przez M. Sz. zmiana sposobu użytkowania obiektu polegać ma na przebudowie jego części w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 7 a ustawy Prawo budowlane, albowiem planowana inwestycja związana będzie bezpośrednio z wykonaniem robót budowlanych zmieniających parametry użytkowe i techniczne obiektu. Użytkowanie obiektu oznacza przy tym sposób jego eksploatacji i wykorzystania. Wydzielenie na jednolitej dotychczas powierzchni I i II piętra budynku nowych odrębnych pomieszczeń z własnymi łazienkami poprzez postawienie odpowiednich ścian działowych nie może być uznane za zwykłe prace o charakterze adaptacyjnym ( zob. m. in. wyrok NSA z 14 września 2000 r., II S.A/Ka 849/99 ). Na ich skutek ma bowiem dojść do zasadniczej zmiany charakteru użytkowego dwóch kondygnacji, połączonej z istotną zmianą istniejącej dotychczas sieci sanitarnej, wynikającą z budowy nowych pomieszczeń łazienkowych. Powstanie zaś tych nowych pomieszczeń ( w większej ilości niż dotychczas ) spowoduje również zmianę w zakresie ogólnych parametrów dotyczących obciążeń ustroju nośnego całego obiektu oraz w kwestii jego bezpieczeństwa pożarowego. Zmianie ulegnie też obsługa medialna budynku. Trzeba bowiem zaznaczyć, ze budynek przy ul. [...] został przebudowany w latach 80-tych, a pomieszczenia I i II –go piętra przeznaczone były na pomieszczenia produkcyjno – usługowo – socjalne ( ze względu na zmianę koniunktury pozostawiono je w stanie surowym zamkniętym ) – patrz Projekt budowlany – Opis techniczno – technologiczny. Pełne instalacje sanitarne budynek posiada jedynie do poziomu parteru. Z tego względu należało uznać, że planowana inwestycja jako przebudowa części spornego obiektu wskazana w art. 3 pkt. 7 a ustawy Prawo budowlane podlega obowiązkowi uzyskania odrębnej decyzji z pozwoleniem na budowę na zasadzie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Starosta K. i Wojewoda zasadnie wobec tego uznali, iż w sprawie zaszły przesłanki do wniesienia sprzeciwu określone w przepisie art. 71 ust. 5 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ M. Kosewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska