II SA/Po 4/19

Dnia 20 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 roku sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. W., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] orzekającej o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], stanowiącej część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność M. P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz o odmowie zwrotu działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność M. P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem J. W. z dnia [...] marca 2000 r. oraz przytoczył przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Następnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z [...] września 1975 r., zawartej w formie aktu notarialnego, przez C. W. i A. W., którzy zbyli na rzecz Skarbu Państwa - M. P., w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. "własność nieruchomości położonej w P., przy ulicy [...] nr [...], stanowiącej działki nr [...], [...] i [...]" Objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...] i [...] wchodziły w dniu wywłaszczenia w skład działki nr [...]. W niniejszej sprawie z roszczeniem o zwrot wystąpił J. W. - syn i jedyny spadkobierca wywłaszczonych właścicieli - C. W. i A. W.. W toku postępowania ustalono, że w odniesieniu do będącej przedmiotem postępowania działki nr [...] doszło do zaistnienia negatywnej przesłanki zwrotu, w postaci jej oddania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na mocy aktu notarialnego z [...] stycznia 1991 r., rep. [...]. Następnie organ wskazał, że w umowie sprzedaży nieruchomości z [...] września 1975 r. wskazano, że działki, należące do C. W. i A. W. znajdują się na terenie objętym planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w P., a decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji stanowiła załącznik do ww. umowy. Na podstawie planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z [...] czerwca 1973 r., znak [...], ustalono, że działka nr [...] przeznaczona była pod szkołę i żłobek. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie nie ustalono jednak, czy na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zrealizowano cel wywłaszczenia. Z uwagi na niezgromadzenie wszystkich dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez Starostę Poznańskiego, na obecnym etapie nie jest możliwe określenie czy część nieruchomości okazała się zbędna i może podlegać zwrotowi, a decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. była decyzją przedwczesną. Wojewoda zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] września 1988 r., znak [...], Architekt Miejski w P. zatwierdził plan realizacyjny Szkoły Podstawowej nr [...] na terenie osiedla [...] w P.. Zgodnie z tym planem na działce nr [...] miały powstać: główny budynek szkoły, sala gimnastyczna wraz z zapleczem, boiska do siatkówki i koszykówki oraz parking, odstąpiono natomiast od budowy żłobka. Jak wynika z uzasadnienia, decyzja ta była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego M. P., zatwierdzonym [...] sierpnia 1975 r. Szkoła istniała na działce nr [...] przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości (końcowy odbiór obiektu nastąpił w 1998 r.), a zatem na obszarze, zajętym przez ten budynek, zrealizowano cel wywłaszczenia. Nie jest jednak jasne, w jakim czasie realizowano budowę przyległej do szkoły hali sportowej wraz z basenem oraz jaki obszar działki nr [...] zajęła ta inwestycja, czy na działce nr [...] powstała jakakolwiek inna infrastruktura, związana z budową szkoły oraz czy przed wybudowaniem hali sportowej wraz z basenem w obrębie działki nr [...] istniał jeszcze inny, odrębny budynek, spełniający funkcję sali gimnastycznej. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że rzeczywiście odstąpiono od budowy żłobka, jednak nie można uznać, iż budowa hali sportowej nie mieści się w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Powstały obiekt sportowy (hala wraz z basenem) stanowi bowiem część szkoły (połączoną z nią "łącznikiem"). W istocie jednak organ I instancji nie skompletował wystarczających dowodów, przesądzających o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. W sprawie nie zostało wyjaśnione, czy budowa szkoły (wraz z dodatkową infrastrukturą, w tym halą sportową) została zrealizowana w wymaganym czasie i objęła całą działkę nr [...]. Mając na względzie powyższe ustalenia oraz odwołując się do treści art. 138 § 2 K.p.a., Wojewoda wskazał, że Starosta ponownie rozpoznając sprawę, ustali w jakim czasie realizowano budowę przyległej do szkoły hali sportowej wraz z basenem oraz jaki obszar działki nr [...] zajęła ta inwestycja, w szczególności: wystąpi do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć lotniczych, które ukazywać będą działkę nr [...]: w latach 70. XX w. (wykonane najbliżej daty [...] września 1975 r.), w latach 80 i 90 XX w. oraz wykonane najbliżej [...] marca 2000 r.; wystąpi do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P. o podanie informacji, czy szkoła korzystała (oraz w jaki sposób) z terenu obejmującego działkę nr [...] w latach od [...] września 1975 r. do [...] marca 2001 r. oraz o przesłanie zdjęć i innej posiadanej dokumentacji, przedstawiającej teren szkoły, a w szczególności obszar obecnej hali sportowej i teren zieleni oraz przedstawiającej usytuowanie jakichkolwiek obiektów, budowli, budynków na wskazanym obszarze, a nadto, oceni zebrany materiał dowodowy i ustali, czy jakakolwiek część nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], podlega zwrotowi. Starosta powinien również rozważyć możliwość wydania decyzji częściowej, w oparciu o art. 104 § 2 K.p.a. w odniesieniu do części nieruchomości, obejmującej działkę nr [...]. W ocenie Wojewody, zebrany w sprawie materiał dowodowy już na tym etapie pozwala na zakończenie postępowania, gdyż w odniesieniu do tej działki, zaistniała przesłanka negatywna zwrotu. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło M. P. podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Miasta budowa sali gimnastycznej z basenem kąpielowym i zapleczem na terenie Szkoły Podstawowej Nr [...] przy ul. [...], stanowi kontynuację założeń planu realizacyjnego z dnia [...] września 1988 r. i została zrealizowana przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, na terenie której znajduje się Szkoła Podstawowa Nr [...]. Tym samym przyjąć należało, że Starosta skompletował wystarczająca ilość dowodów, które w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja Wojewody, który działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. orzekającej o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy 17, stanowiącej część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej, jako własność M. P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz o odmowie zwrotu działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy 15, zapisanej w księdze wieczystej KW nr POI [...], jako własność M. P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a.") okazał się bezzasadny. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Według art. 64b §1 P.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Jak bowiem wskazano, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstnacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e P.p.s.a.). Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. nie może zatem dotyczyć zagadnień o charakterze materialnoprawnym i musi ograniczyć się do ściśle formalnoprawnego badania, czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Innymi słowy, rozpoznając sprzeciw Sąd nie może weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne z punktu widzenia meritum sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób Sąd wkroczyłby w problematykę z zakresu prawa materialnego. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych stron postępowania, aniżeli strona wnosząca sprzeciw – oraz biorąc pod uwagę wyłączenie instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu – dochodziłoby do naruszenia konstytucyjnie chronionych praw jednostek (prawa do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz prawa do instancyjnej kontroli rozstrzygnięć z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Tego rodzaju ocen sąd administracyjny może dokonywać jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Innymi słowy, rozpoznając sprzeciw Sąd nie może zatem weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odszkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy należy zwrócić uwagę, że zarzuty zawarte w sprzeciwie, wskazujące na naruszenie przede wszystkim przepisów postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 K.p.a.), zmierzają w gruncie rzeczy do usankcjonowania prawidłowości materialnej oceny niniejszej sprawy przez organ pierwszej instancji. Skarżąca dała temu wyraz w stwierdzeniu, że budowa sali gimnastycznej z basenem kąpielowym i zapleczem na terenie Szkoły Podstawowej Nr [...] przy ul. [...], stanowi kontynuację założeń planu realizacyjnego z dnia [...] września 1988 r. i została zrealizowana przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, na terenie której znajduje się Szkoła Podstawowa Nr [...]. Jednakże jak wspomniano powyżej, ocena Sądu dotycząca decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie odnosi się do istoty rozstrzygnięcia (w tym zwłaszcza podjętego w pierwszej instancji). W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze sprzeciwu normy prawa materialnego mogą być brane pod uwagę tylko o tyle, o ile są miarodajne dla oceny zakresu postępowania wyjaśniającego i ewentualnych uchybień w tym względzie, jakich dopuściły się organy administracji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym dopuszczalność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję – nie może dotyczyć sytuacji, gdy: "(...) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; wówczas bowiem obowiązkiem organu odwoławczego jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazana sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku poddanym kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie ustalił okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wskazując, iż konieczne jest ustalenie w jakim czasie realizowano budowę przyległej do szkoły hali sportowej wraz z basenem oraz jaki obszar działki nr [...] zajęła ta inwestycja, w szczególności: wystąpi do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć lotniczych, które ukazywać będą działkę nr [...]: w latach 70. XX w. (wykonane najbliżej daty [...] września 1975 r.), w latach 80 i 90 XX w. oraz wykonane najbliżej 21 marca 2000 r.; wystąpi do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P. o podanie informacji, czy szkoła korzystała (oraz w jaki sposób) z terenu obejmującego działkę nr [...] w latach od 18 września 1975 r. do [...] marca 2001 r. oraz o przesłanie zdjęć i innej posiadanej dokumentacji, przedstawiającej teren szkoły, a w szczególności obszar obecnej hali sportowej i teren zieleni oraz przedstawiającej usytuowanie jakichkolwiek obiektów, budowli, budynków na wskazanym obszarze, a nadto, oceni zebrany materiał dowodowy i ustali, czy jakakolwiek część nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], podlega zwrotowi. Wskazane powyżej okoliczności nie wymagały w ocenie Sądu, skorzystania przez organ z regulacji zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. Jak zasadnie wywiedziono w skardze Wojewoda miał możliwość uzyskania dokumentów przez niego wskazanych, a w konsekwencji dokonanie samodzielnej oceny zgromadzonego materiały dowodowego. Tego typu działanie nie naruszy, w ocenie Sądu, zasady dwuinstancyjności, natomiast przyczyni się do przyśpieszenia postępowania. Podkreślając w tym miejscu raz jeszcze, że Sąd, na tym etapie nie mógł odnieść się merytorycznie do podnoszonych w skardze zarzutów wskazać należy, że przytoczone argumenty nie przemawiały za możliwością wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.