II SA/Po 40/18

Sygn. [...] II SA/Po 40/18 POSTANOWIENIE Dnia 18 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; postanawia odrzucić skargę A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 28 października 2015 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., obejmującej tereny w miejscowości C.. Powołując się m.in. na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), skarżący wskazał, że zaskarża wskazaną uchwałę w całości oraz zarzuca jej naruszenie: I. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej (u.p.z.p.) poprzez brak uwaględnienia w zaskarżonym Stydium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; II. art. 32 ust. 1 oraz 2 u.p.z.p. poprzez brak jednoznacznego uzasadnienia dla tak istotnej zmiany kierunków zagospodarowania przestrzennego i dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej i usług dokonanej w zaskarżonym Studium z 2015 r.; III. art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad ochrony środowiska oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych w zaskarżonej uchwale; IV. § 6 rozporządznia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez brak spełnienia w zaskarżonej uchwale wymagań określonych w tym przepisie; V. § 4 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, poprzez brak spełnienia w zaskarżonej uchwale wymagań określonych w tym przepisie; VI. § 6 ww. rozporządzenia, poprzez brak spełnienia w uchwale nr [...] Rady Gminy z dnia 30 maja 2007 r. wymagań określonych w tym przepisie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi A. D. wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej we wsi C. 175 (nr ewid. gr. [...]). W dniu 29 czerwca 2016 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów miejscowości C. gm. W.. Etap I. Plan objął działki nr ewid.: [...], część działek [...], [...] oraz fragment dróg miejscowości C., o łącznej powierzchni 42,4 ha. W planie tym przewidziano budowę kilkuset budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jedno- oraz wielorodzinnej, a także tereny zabudowy usługowej, dopuszczającej powstanie obiektów handlowo-usługowej o powierzchni do 2.000 m˛. Skarżący wskazał, że uprzednio obowiązujące uwarunkowania prawne – zakazujące sytuaowania obiektów innych niż budynki mieszkalne jednorodzinne – skłoniły go do zakupu działki oraz wybudowania domu na tym terenie. Jego zdaniem, umożliwienie całkowitej zmiany kierunku zagospodarowania przestrzennego C., tj. terenu objętego wskazanym planem miejscowym, nastąpiło zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 28 października 2015 r. Skarżący podkreślił, iż jeśli jest właścicielem nieruchomości objętej zaskarżonym studium i ustalenia tej uchwały mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości, to jest to wystarczające do uznania, że interes prawny został naruszony i skarga jest dopuszczalna. W jego ocenie, postanowienia zaskarżonego Studium naruszają jego interes prawny, wywodzony w szczególności z A. naruszenia prawa własności i umożliwienia poddania nieruchomości nowym immisjom na skutek ustaleń Studium oraz z samego art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., B. naruszenia ładu przestrzennego postanowieniami Studium. Według strony skarżącej, fakt poddania przez postanowienia planu nieruchomości skarżącego nowym immisjom, związanym z zabudową wielorodzinną, narusza jego interes wywodzący się z art. 104 i 144 k.c., w związku z czym ma prawo, by na podstawie art. 101 u.s.g. zostało zbadane, czy immisje i uciążliwości dopuszczone kwestionowanym planem w związku z lokalizacją zabudowy wielorodzinnej mieszczą się w granicach dopuszczonych przez prawo publiczne i czy skarżacy jest przez nimi zgodnie z prawem zabezpieczony. Niezależnie od powyżśzego, skarżący wywiódł swój interes prawny również z przysługującego ogółowi społeczeństwa prawa do takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i spełnia wymagania ładu przestrzennego. Planowane zamierzenie polegające na rozszerzeniu dotychczasowych funkcji zabudowy na funkcję wielorodzinną wraz z usługami godzi, zdaniem skarżącego, w istniejący ład przestrzenny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz na bezzasadność zawartych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż interes prawny wnoszącego skargę na uchwałę nie został naruszony. Podstawę prawną wniesionej przez skarżących skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2017, poz. 1875 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: 1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; 2. skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie pierwszy warunek dopuszczalności skargi został spełniony. Sąd stwierdził jednak, że skarżący nie wykazał, by zaskarżona uchwała naruszyła jego indywidualny interes prawny. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli (zob. wyrok TK z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (zob.. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły. Bezpośredniość i realność interesu dotyczy bowiem związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego, dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej we wsi C. 175 (nr ewid. działki podawany przez skarżącego [...], nr ewidencyjny działki w portalu Geoportal2 [...]). Nieruchomość ta nie została objęta treścią uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 28 października 2015 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., obejmującej tereny w miejscowości C.. Jak wynika z powyższej uchwały zmiana studium dotyczy bowiem jedynie obszaru składającego z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (s. 101 uchwały). Nieruchomość skarżącego jest natomiast położona po przeciwległej – w stosunku do działek objętych uchwałą o zmianie studium – stronie drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...]. Co za tym idzie postanowienia ujęte w zaskarżonej zmianie studium nie wpływają w żaden sposób na sferę uprawnień właścicielskich skarżącego w stosunku do jego działki i nie determinują treści ewentualnego planu miejscowych obejmującego nieruchomość skarżącego. Dalej podkreślić należy, że postanowienia zaskarżonej zmiany Studium dopuszczają wprawdzie na działkach nr [...] i [...] zabudowę mieszkalną wielorodzinną o wysokości maksymalnej ograniczonej do 3 kondygnacji nadziemnych (s. 104 uchwały o zmianie Studium), lecz jednocześnie w żaden sposób nie przesądzają o tym gdzie na terenie tych działek zabudowa takowa może być zrealizowana, a gdzie może być realizowana wyłącznie zabudowa jednorodzinna lub usługowa. Szczegółowe postanowienia dotyczące dopuszczalności realizacji poszczególnych typów zabudowy i ich parametrów pozostawione zatem zostały do uregulowania w odpowiednim planie miejscowym. Powyższe oznacza, iż to ewentualnie postanowienia planu miejscowego dopuszczającego realizacje zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie działki skarżącego mogłyby być oceniane jako naruszające jego interes prawny, a jednocześnie charakteru takowego nie maja ogólne postanowienia zawarte w zaskarżonej zmianie studium. Znamiennym jest przy tym, iż także sam skarżący mimo, że zaskarża uchwałę w przedmiocie zmiany studium to usiłując wykazać naruszenie interesu prawnego odowluje się nie do zmiany Studium lecz do postanowień uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia 29 czerwca 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości C. gm. W.. Etap I, a więc dla terenów objętych tą zmiana Studium. Zdaniem skarżącego, fakt poddania przez postanowienia planu nieruchomości skarżącego nowym immisjom, związanym z zabudową wielorodzinną, narusza jego interes wywodzący się z art. 104 i 144 k.c. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jakkolwiek w odniesieniu do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów miejscowości C. gm. W.. Etap I – stanowisko skarżącego mogłoby być zasługiwać na uwzględnienie (co zresztą stwierdził Sąd w wyroku z dnia 10 maja 2017 r., II SA/Po 107/17 wskazując, że możliwość lokalizacji na terenach objętych symbolem 2 MW/U zabudowy wielorodzinnej wpłynie na zacienienie działki należącej do skarżącego, co niewątpliwie ogranicza możliwość jej swobodnego zagospodarowania – art. 140 Kodeksu cywilnego), to w odniesieniu do postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. – twierdzenie wskazujące na bezpośrednie i realne naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nie jest uzasadnione, bowiem samo studium nie przesądza o tym, że dopuszczalna będzie możliwość realizowania zabudowy wielorodzinnej zacieniającej działkę skarżącego. Inaczej rzecz ujmując z samego studium nie wynika w żadnym razie, by dopuszczalna była realizacji zabudowy wielorodzinnej o określonych parametrach dokładnie naprzeciw działki skarżącego, a nie w innych fragmentach obszaru i objętego zmianę studium. W przypadku zaś dopuszczenia takowej zabudowy wielorodzinnej w planie miejscowym jedynie w głębi obszaru oznaczonego w Studium symbolem MN/MW/U nie doszłoby do jakichkolwiek, choćby potencjalnych naruszeń interesu prawnego skarżącego z tego tytułu. Potencjalne – a więc niezmaterializowane - przyszłe i niepewne ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości należącej do strony skarżącej wynikać bowiem będzie nie z postanowień Studium, lecz ewentualnie z postanowień przyjętego dla danego terenu planu miejscowego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie bowiem wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Uchwalenie zaskarżonej zmiany Studium nie stanowi zatem naruszenia prawa własności przysługującego skarżącemu do nieruchomości położonej poza obszarem objętym uchwaloną zmianą. Podkreślić w tym miejscu należy, że właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanej przepisami prawa niezmienności jej otoczenia. Spadek atrakcyjności czy walorów otoczenia nieruchomości nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego jej właściciela. Postulat ochrony malowniczego krajobrazu, ochrony stosunków miejscowych oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, dotyczy w istocie interesu ogólnego, a nie indywidualnego interesu i jako taki nie może stanowić podstawy wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazano powyżej, naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi zaistnieć konkretnie i realnie. Jeśli idzie o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to jego postanowienia muszą stanowić takie właśnie, konkretnie dające się wykazać, zagrożenia dla wnoszącego skargę (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), których Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie wywołuje skutków prawnych w stosunku do sfery prawnej nieruchomości skarżącego. Wykazanie, że postanowienia Studium – jako aktu wewnętrznego, programowego – naruszają interes prawny skarżącego, jest wyjątkowo trudne i może mieć miejsce w szczególnych sytuacjach. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – nie występuje. Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jego indywidualną sytuację prawną. Nie wykazał również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków. Postanowienia uchwalonego Studium w żaden sposób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 P.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu.