II SA/Po 401/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Hrycaj Sędziowie Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska-Sarbak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2004 r. sprawy ze skarg Z. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego 1. z dnia [...]. stycznia 2002 r. Nr [...]. w przedmiocie zasiłku celowego; 2. z dnia [...]. stycznia 2002 r. Nr[...]. w przedmiocie zasiłku okresowego; o d d a l a s k a r g i /-/B.Popowska /-/M.Hrycaj /-/R.Batorowicz 4/II SA/Po 401-402/02 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...].07.2001 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej MOPS) wpłynął wniosek Z. B. o przyznanie pomocy pieniężnej: "... zasiłku okresowego, dodatku energetycznego, zasiłku celowego na refundację kosztów leków w związku z tragiczną i beznadziejną sytuację życiową jego trzyosobowej rodziny". Skarżący opisuje sytuację finansową rodziny, wymienia wydatki jakie winien uiścić w czerwcu 2001 r., m. in. czynsz, koszty energii w kwocie 48,0060 zł, koszty leczenia ok. 85,05 zł, koszty gazu i opłaty RTV a także wskazuje, że nie są zapłacone rachunki za zużycie energii cieplnej od miesiąca [...].. – do 12.2000 r. na kwotę 188,41 zł i wodę. Do wniosku Z.. B. załączył fakturę VAT za leki łącznie na kwotę 23,85 zł. Dokumenty zebrane przez MOPS, w tym "aktualizacja wywiadu u osoby i rodziny korzystającej z pomocy" z [...]..07.2001 r. potwierdzają informacje podane we wniosku, że Z. B. posiada lekki stopień niepełnoprawności, oboje z żoną są bezrobotni bez prawa do zasiłku zaś na dochód rodziny składa się: wynagrodzenie za udział w posiedzeniach Rady Osiedla – W. (w czerwcu 2001 – 97,20 zł netto), dodatek mieszkaniowy (od [...]..do 09.2001 r.) w wys. 227,17 zł miesięcznie oraz zasiłek rodzinny na dziecko w wys. 36,90 zł. W dniu [...]..07.2001 r. Dyrektor MOPS z upoważnienia Rady Miejskiej w G. wydał decyzje adresowane do Z. B.: 1) nr [...]. – przyznającą zasiłek celowy w wys. 188,41 zł na dofinansowanie kosztów zużycia energii cieplnej (kwota zasiłku miała być przelana na konto Spółdzielni Mieszkaniowej w G. ); 2) nr [...] – nie przyznającą pomocy w formie zasiłku okresowego; 3) nr [...]. – przyznającą zasiłek celowy na koszt leczenia w miesiącu 07.2001 r. w wys. 50,00 zł; 4) nr [...]. – przyznającą zasiłek celowy na koszty utrzymania w miesiącu 07.2001 w wys. 130,00 zł. ad.1) W/w decyzja przyznaje taką kwotę, jaką wnioskodawca wskazał we wniosku, co potwierdza notatka sporządzona przez St. Pracownika Socjalnego MOPS-u w dniu [...]..07.2001 r. Z. B. prosi o pomoc w postaci opłacenia rachunku za energię cieplną w wys. 188,41 zł, choć na ten cel otrzymał w dniu [...]..04.2001 pomoc w wys. 70,00 zł. Przyznaną kwotę 70,00 zł skarżący przeznaczył na koszty utrzymania. ad.2) Odmowę zasiłku okresowego organ argumentuje ograniczonymi środkami finansowymi Ośrodka oraz koniecznością realizowania w pierwszej kolejności pomocy obligatoryjnej. Organ wskazuje, że wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego o dotację na rok 2001 w wys. 8.682,000 zł, a otrzymał środki w wys. 3.633,800 zł. ad.3) W w/w/ decyzji organ uwzględnił w części wskazane we wniosku koszty leczenia w wys. 85,05 zł. ad.4) Wysokość zasiłku na koszty utrzymania organ uzasadnia potrzebami rodziny Z. B. oraz ograniczonymi środkami finansowymi MOPS w G. . W dniu [...]..07.2001 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) odwołanie Z. B. od dwóch decyzji MOPS z dnia [...]..07.2001 r.: 1) nr [...].oraz 2) nr [...].. Skarżący w odwołaniu powtarza znaczną część treści wniosku, opisującą sytuację jego i rodziny, koszty i potrzeby wiążące się z utrzymaniem, prosi SKO o pilną interwencję w sprawie, a także "anulowanie niehumanitarnych i represyjnych decyzji" wyżej wymienionych. W odpowiedzi na odwołanie Dyrektor MOPS w G. stwierdza, iż decyzją nr [...] został przyznany zasiłek celowy na pokrycie kosztów energii cieplnej w wysokości 188,41 zł, tj. w całości, mimo iż wcześniej skarżący otrzymał pomoc na ten cel w wys. 70,00 zł i przyznaną kwotę przeznaczył na inne potrzeby. Organ wyjaśnia też, że odmowa przyznania zasiłku okresowego podyktowana była ograniczonymi środkami finansowymi. W dniu [...]..01.2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dwie decyzje: 1) decyzją [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję MOPS z dnia [...]..07.2001 r. odmawiającą zasiłku okresowego; 2) decyzją [...].utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję MOPS z dnia [...]..07.2001 r. przyznającej zasiłek celowy na dofinansowanie kosztów energii cieplnej. W uzasadnieniu pierwszej z w/w decyzji, SKO stwierdziło, że sytuacja rodziny Z. B. znana jest organom wielokrotnie orzekającym na jego wniosek w sprawach o pomoc społeczną. Jednakże mimo spełnionego kryterium dochodowego w postaci dochodu netto rodziny, który nie przekracza progu ustawowego, zasiłek okresowy może być przyznany wówczas, jeżeli możliwość taka istnieje, bo zasiłek ten ma charakter fakultatywny. MOPS zasiłku okresowego nie przyznał z uwagi na brak środków przeznaczonych na ten cel. Organ jest zobowiązany w pierwszej kolejności realizować zadania obligatoryjne w zakresie pomocy społecznej a do takich orzekanie w/s zasiłku okresowego nie należy. SKO zwrócił uwagę iż organ I instancji w miarę możliwości i posiadanych środków udziela daleko idącej pomocy rodzinie Z. B., czym świadczą liczne orzeczenia zapadające na jego rzecz. W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzje MOPS-u przyznającą Z. B. zasiłek celowy w wys. 188,41 zł na dofinansowanie kosztów zużycia energii cieplnej, SKO w stwierdziło, iż decyzja ta przyznaje taką kwotę, jaką zainteresowany sam podał w swoim wniosku; SKO nadmieniło też, iż już wcześniej organ I instancji przyznał na częściowe pokrycie kosztu energii cieplnej 70,00 zł, a odwołujący się przeznaczył ją na inny cel. Organ wskazał tez na fakultatywny charakter zasiłku celowego przyznanego na podstawie art. 32 ustawy z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zm.) i ograniczone możliwości ośrodków pomocy społecznej, co nie pozwala na zaspokojenie kolejnych, wymienionych potrzeb Z. B. Należy jednak uwzględnić, iż MOPS w G. dokłada starań, by wspierać pomocą rodzinę odwołującego się; wskazują na to decyzje podjęte w dniu [...]..07.2001 r. na Jego rzecz w/s zasiłku na pokrycie kosztów leczenia i zasiłku na pokrycie kosztów utrzymania. W dniu [...]..02.2002 r. Z. B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na dwie decyzje SKO wydane w dniu [...]..01.2002 r., tj. na decyzję: 1) [...]. oraz 2) [...].. Skarżący powtarza w skardze znaczną część treści wniosku i treści odwołania, dotyczące sytuacji jego rodziny oraz wymienia wydatki związane z utrzymaniem rodziny. Zarzuca organowi I instancji naruszenie przepisów kpa oraz ustawy o pomocy społecznej oraz prosi Sąd Administracyjny w Poznaniu o ".... pilną interwencję w sprawie (...)", a także anulowanie niehumanitarnych i represyjnych decyzji SKO wymienionych w skardze oraz przyznanie pomocy finansowej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...]..02.2002 r. wniosło o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonych decyzji. Wypowiadając się co do decyzji przyznającej Z. B. zasiłek celowy na dofinansowanie kosztów zużycia energii cieplnej, SKO stwierdziło, iż decyzja w pełni zrealizowała wniosek skarżącego. Zaś odnosząc się do zarzutów dot. decyzji odmawiającej przyznania zasiłku okresowego, SKO powołał się na brak środków przeznaczonych na ten cel. Równocześnie wskazał na inne świadczenia przyznane skarżącemu przez MOPS w G. w tym samym dniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Z. B. skarży dwie decyzje SKO z dnia [...]..01.2002 r., obie utrzymujące w mocy wcześniejsze dwie decyzje MOPS w G. z dnia [...]..07.2001 r. Decyzje [...] dot. Zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów zużycia energii cieplnej, decyzje [...]. dot. Zasiłku okresowego. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności organów administracji publicznej. W sprawach ze skargi Z. B. kontrola ta objąć musi działania organu I i organu II instancji. 1. W dniu podjęcia zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji zasady udzielania pomocy społecznej normowała ustawa z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz. U. 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm. zwana dalej Ustawą).Określała ona 0drębnie zasady przyznawania zasiłku celowego i okresowego. Zasady owe podporządkowane jednak były pewnym ogólnym wytycznym. Stanowi je cel pomocy społecznej (art. 2 ust. 1-3) oraz możliwości pomocy społecznej (art. 2 ust. 4 ). Jednym z celów jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb osób i rodzin. Możliwości pomocy społecznej zależą zaś m. in. od tego, do jakiej kategorii zadań Ustawa zalicza przyznawania i wypłacania danego rodzaju pomocy. Przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należało do zadań własnych gmin o charakterze fakultatywnym (art. 10 ust. 1 i ust. 2), zaś udzielanie pomocy w postaci zasiłków okresowych zaliczono do zadań zleconych gminie (art. 11 pkt 2). Rozstrzygnięcia w sprawach w w/w świadczeń społecznych są zatem pomocą wypadkową potrzeb osób i możliwości gminy. W odniesieniu do zasiłków celowych i zasiłków okresowych znajduje to wyraz w instytucji uznania administracyjnego jaką Ustawa wiąże ze stosowaniem obu form pomocy społecznej. Uznanie administracyjne wyznacza sposób wykonywania kompetencji przez organ oraz zakreśla granice kontroli sprawowanej przez Sąd administracyjny. W myśl ustawy zarówno zasiłek okresowy jak i zasiłek celowy "mogą" być przyznane osobom i rodzinom odpowiadającym warunkom przewidzianym do jego otrzymania. Zważywszy to, że spełnienie owych warunków (kryteriów) nie obowiązuje organu do pozytywnego rozstrzygnięcia na rzecz zainteresowanego o przyznaniu zasiłku decyduje całokształt okoliczności sprawy. Wydana decyzja nie może mieć jednak charakteru dowolnego. W odniesieniu do wykonywania zadań pomocy społecznej ramy uznania administracyjnego wskazuje m. in. NSA w wyroku z 9.02.2001 r. (I. SA 2116/00 LEX nr 79609). Organ jest związany przepisami ustawy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 kpa jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2. Podporządkowanie się przez organ przepisom stanowi równocześnie obszar kontroli Sądu administracyjnego. 2. Zasady przyznawania zasiłku celowego normował art. 32 Ustawy. Określał on cel (funkcję) tej formy pomocy społecznej (art. 3 ust. 1), okoliczności, które w szczególności uzasadniają przyznanie zasiłku (art. 31 ust. 2) oraz przesłankę podjęcia przez organ negatywnej (a contario art. 32 ust. 4 a). Biorąc pod uwagę powyższe unormowania prawa oraz uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawach zasiłku celowego, Sąd nie dopatruje się w działaniu MOPS w G. takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które uzasadniałyby uchylenie decyzji [...]. w myśl art. 145 § 1 pkt Ustawy. Organ zebrał konieczny do ustaleń w sprawie materiał dowodowy, rozpatrzył go oraz w sposób prawidłowy uznał, iż zachodzą przesłanki kwalifikujące do przyznania Skarżącemu zasiłku celowego. W myśl art. 32 ust. 1 – 2 w związku z art. 4 Ustawy. Organ stwierdził mianowicie, że Skarżący z żoną są bezrobotnymi bez prawa do zasiłku i spełnione jest kryterium dochodowe zgodnie z wymogami art. 4 Ustawy. Potrzeba pokrycia kosztów opału należy zaś do niezbędnej potrzeby bytowej i jako taka stanowi okoliczność uzasadniającą przyznanie zasiłku (Ustawa wymienia ją wprost). Spełnione zatem zostały przesłanki do przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego. Pozostaje kwestia wysokości zasiłku. Ustawa nie określa ani wysokości ani sposobów jej ustalenia. MOPS przyznał świadczenie w wysokości żądanej, choć nie był do tego zobligowany. Jak już bowiem podkreślono, rozstrzygnięcia w sprawie zasiłku celowego odbywa się na zasadzie uznania i sprawy te należą do zadań własnych gminy o charakterze fakultatywnym. W świetle powyższego jawi się zatem pytanie czy przyznaje zasiłek celowy w wysokości żądanej i organ nie przekroczył możliwości gminy w zakresie pomocy społecznej uwzględniając całokształt zadań jakie ma do spełnienia w tym zakresie. W tym konkretnym przypadku Sąd nie musi jednak szukać na to pytanie odpowiedzi. Nawet gdyby Sąd doszedł do wniosku, że organ przekroczył w/w granice uznania, to i tak w formułowaniu konkluzji odnośnie do decyzji [...] byłby ograniczony zakazem reformationis in peins (Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, art. 134 § 2 ustawy z 30.08.2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej upsa). 3. Zasady przyznawania zasiłku okresowego normował art. 31 ust. 1 – 4 Ustawy. Określał on przesłanki podejmowania decyzji w tych sprawach oraz przykładowe i istotne okoliczności uprawniające do podejmowania rozstrzygnięć pozytywnych (art. 31 ust. 1). Należy podnieść, o czym była już mowa, iż spełnienie warunków wskazanych w art. 31 ust. 1 Ustawy, jedynie uprawnia organ a nie obliguje, do przyznania zasiłku (uznanie administracyjne). Oceniając decyzję MOPS [...]. odmawiającą Z. B. zasiłku okresowego, Sąd uznał, iż organ zebrał materiał pozwalający na stwierdzenie, czy w przypadku Skarżącego i jego rodziny zachodzą warunki, o których mowa w art. 31 prawidłowo je rozpoznał. Organ ustalił, że Skarżący z żoną są bezrobotnymi bez prawa do zasiłku i spełnione jest kryterium dochodowe zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy. Podejmując mimo tego rozstrzygnięcie negatywne dla Z. B. organ powołał się na ograniczone środki finansowe oraz fakt, iż w pierwszej kolejności musi wypełniać zadania obligatoryjne. Organ wskazał też na dyspozycję między wnioskowaną do Urzędu Wojewódzkiego w kwotą dotacji a kwotą otrzymaną (8.682.000 – 3.633.800). SKO utrzymując w/w decyzję w mocy, uwzględnił dodatkowo fakt, iż zasiłek okresowy przyznaje się w określonych okolicznościach, przykładowo wymienionych w Ustawie, a tego typu okoliczności nie występowały w odniesieniu do członków rodziny Skarżącego. Ustosunkowując się do argumentów wskazanych w uzasadnieniu decyzji MOPS Sąd uznał, iż organ działając na zasadzie uznania zastosował materialno-prawne kryterium w postaci faktycznych możliwości finansowych gminy. Co prawda można zarzucić organowi, że dokładnie nie wskazał w uzasadnieniu decyzji jakie kwoty wydatkował na potrzeby i w jakim stopniu zaspokoił potrzeby osób objętych obligatoryjną pomocą (takie działanie organu uznane zostało jako pożądane w wyroku NSA z 4.12.1998 r. (Sygn. akt II SA/Wr 1223/98, nie publ.). Zdaniem Sądu nie jest to jednak takie naruszenie prawa procesowego (art. 7, 77 i art. 107 kpa), które winno skutkować uchylenie tej decyzji i decyzji II instancji na podstawie art. 145 § 1 lit. c upsa. To przekonanie podbudowane jest argumentacją SKO wynikającą z analiz zebranego materiału dowodowego wskazaną w uzasadnieniu decyzji tego organu. W istocie w odniesieniu do rodziny Skarżącego nie zachodzą w sposób bardzo wyraźny okoliczności wymienione w art. 31 ust. 1 Ustawy. Skarżący jest niepełnosprawny w stopniu lekkim, nie ma podstaw aby uznać, iż w przypadku małżonków zachodzi trwały brak możliwości zatrudnienia, nie występują też inne okoliczności wskazane w cyt. przepisie. Co prawda art. 31 ust. 2 Ustawy zawiera przykładowy katalog okoliczności, ale pozwala odczytać intencje ustawodawcy i wskazuje na funkcje zasiłku okresowego. Celem zasiłku okresowego jest zaspokojenie codziennych potrzeb bytowych przez czas, kiedy nie mogą być one zaspokojone z dochodów tej osoby (wyrok NSA z 1.08.2001 r.sygn. akt II SA/Gd 1993/99, nie publ.). Wreszcie, nie bez wpływu na dokonaną przez Sąd oceną decyzji organów I i II instancji dot. Zasiłku okresowego ma fakt, iż odmowie przyznania tego zasiłku towarzyszyły trzy inne decyzje przyznające pomoc Skarżącemu. Poza tym Skarżący i jego rodzina są objęci stałą opieką MOPS w G.; na ten fakt wskazuje organ II instancji oraz jest on znany Sądowi z racji pełnionej funkcji kontrolnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 upsa w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/B.Popowska /-/M.Hrycaj /-/R.Batorowicz KB/