II SA/Po 402/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Sekr.sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2005r. sprawy ze skargi M. i E.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2003r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w obiekcie budowlanym; o d d a l a s k a r g ę /-/ G.Radzicka /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]listopada 2002r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) nakazał Zarządowi Gminy C. wykonanie zjazdu indywidualnego z drogi do posesji na działce nr [...] zgodnie z projektem budowlanym opracowanym w październiku 2002r. przez uprawnionego projektanta H.S., pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a nadto wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu poprzez ustawienie znaków drogowych w określonym w decyzji terminie i to celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu w sprawie drogi gminnej na działce nr [...] we wsi K. W powołanej decyzji nadto zastrzeżono, że w razie niewykonania wymienionych w niej obowiązków wydany zostanie nakaz zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Podstawą powyższej decyzji były następujące ustalenia i wnioski. Na wniosek M. i E.R. wszczęto postępowanie w sprawie wybudowania drogi gminnej we wsi K., na działce nr [...]. W jego toku ustalono, że inwestor – Zarząd Gminy C. w październiku i listopadzie 2001r. wybudował na przedmiotowym terenie drogę o nawierzchni asfaltowej. W dniu [...] września 2001r. wskazany inwestor zgłosił Staroście zamiar wykonania robót remontowych drogi. Do zgłoszenia dołączono zaświadczenie o przeznaczeniu w planie miejscowym Gminy C. m.in. działki nr [...]– jako inwestycji drogi gminnej – dojazdowej do gruntów rolnych. Ponadto dołączono opis techniczny do projektu modernizacji dróg gminnych w miejscowości K. o łącznej długości 1,050 km. Z powołanego opisu wynika, że istniejąca droga była umocniona żużlem. Zaprojektowano nawierzchnię z mieszanki mineralno-asfaltowej na podbudowie z kruszywa łamanego i istniejącej podbudowie żużlowej, odwodnienie betonowymi ściekami powierzchniowymi. Zgodnie z zakresem robót ujętym w opisie technicznym, wykonanie tych robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty nie dotyczyły wykonania robót remontowych, ale budowy drogi z wykonaniem nowych warstw konstrukcyjnych. W czasie oględzin ustalono, że wykonano podbudowę o grubości ok. 16 cm z tłucznia i warstwę bitumiczną o grubości 4 cm. Szerokość drogi 2,80 m, spadek jednostronny, wykonano ściek z kształtek betonowych. Szerokość pasa drogowego między ogrodzeniami posesji wynosi 3,80 m. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 nie wymaga pozwolenia na budowę "remont obiektów ... jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych". Na wykonanie opisanych wyżej robót inwestor powinien zatem uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Budowa przedmiotowej drogi ma wobec tego znamiona samowoli budowlanej, inwestor naruszył przepis art. 28 ustawy prawo budowlane stanowiący, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie inwestora o zamiarze wykonania robót budowlanych i nie zgłosił w tej sprawie sprzeciwu. Brak reakcji organu na złożone zgłoszenie prowadzi do usankcjonowania legalności wykonania określonych w nim robót, chociaż inwestor faktycznie nie uzyskał zgody organu wyrażonej w wymaganej formie decyzji administracyjnej. W celu usunięcia wynikłej z powyższej sytuacji niezgodności z prawem – organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie wyjaśniające i stosuje art. 50 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały już zakończone, wobec czego organ nadzoru nie wstrzymuje postanowieniem na podstawie art. 50 prowadzenia robót. Natomiast przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 prowadzi postępowanie wyjaśniające. Wobec braku pełnej dokumentacji budowy, braku dziennika budowy, braku dokumentów geodezyjnych – powstały uzasadnione wątpliwości, co do jakości i poprawności wykonanych robót budowlanych, wobec czego organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej oceniającej wykonane roboty. W dniu [...] sierpnia 2002r. inwestor przedłożył wymaganą ekspertyzę, sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności budownictwa drogowego. W ekspertyzie oceniono, że droga gminna na działce nr [...] w K. jest w zadowalającym stanie technicznym i może być bezpiecznie użytkowana po spełnieniu dwóch wymogów: 1) wykonania brakujących zjazdów na posesje, 2) wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. Na tej podstawie, przed wydaniem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i naprawienie braków, organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji, tj. 1) projektu wykonania zjazdów indywidualnych na posesje usytuowane przy przedmiotowej drodze, 2) projektu zmiany organizacji ruchu zaopiniowanego przez właściwą komendę policji i uzgodnionego z zarządcami dróg oraz zaopiniowanego przez właściwy organ. Roboty uzupełniające powinny być wykonane zgodnie z prawidłową dokumentacją. W dniu [...] października 2002r. inwestor przedłożył 3 egzemplarze wykonanych dokumentacji. Po analizie złożonych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] listopada 2002r. wezwał do inwestora do usunięcia stwierdzonych braków i uzupełnienia przedłożonych dokumentów. Inwestor usunął stwierdzone braki i przedłożył uzupełnione dokumentacje, zaopiniowane przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności budownictwa drogowego. Strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, zgodnie z art. 10 kpa. Podnoszony w trakcie postępowania aspekt naruszenia w czasie budowy drogi granic działek sąsiednich nie mógł być przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Nałożenie na inwestora określonych obowiązków ma na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. i E.R., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wprowadzenia zmian w istniejącej organizacji ruchu i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . Uzasadniając powyższą decyzję organ odwoławczy podkreślił, że do dokonanego przez inwestora – Zarząd Gminy C., zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych drogi właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, ani też nie żądał uzupełnienia zgłoszenia. W tej sytuacji nie było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wywiódł, że wykonane przez inwestora roboty odpowiadają definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego. Omawiane roboty były bowiem wykonywane w obrębie istniejącej uprzednio drogi stabilizowanej żużlem. Remont zaś dopuszcza stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że od strony posesji M. i E. R., wzdłuż przedmiotowej drogi został ułożony ściek z kształtek betonowych zapobiegający zalewaniu ich nieruchomości przez wody opadowe. Opisane w odwołaniu zagadnienie zajęcia działki M. i E.R. pod wykonany ściek może być rozstrzygnięte przez sąd powszechny. Odnosząc się do kwestii dotyczących ruchu na omawianej drodze, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawienie znaków drogowych należy do właściwości rzeczowej odpowiednich służb drogowych i nie wymaga pozwolenia na budowę. Organizacja ruchu na drodze nie jest regulowana przepisami prawa budowlanego. M. i E.R. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili jej naruszenie art. 3 pkt 8 i 6 prawa budowlanego. W motywach skargi skarżący przytoczyli treść swego wniosku, który stanowił podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz treść odwołania. Przypomnieli, że kwestionowali legalność budowy drogi prowadzonej bez pozwolenia na budowę i bez dziennika budowy, że zarzucali, iż na skutek samowoli budowlanej bezprawnie zajęto część ich nieruchomości oraz doprowadzono do zalewania jej wodami opadowymi, a nadto że organy nadzoru naruszyły art. 48 Prawa budowlanego, który w sprawie powinien być zastosowany. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji skarżący wywiedli, że uwzględnia ona tylko jeden z zarzutów zawartych w odwołaniu, a mianowicie zarzut wadliwości wprowadzenia zmian w organizacji ruchu drogowego. Natomiast błędnie przyjęto, że przedmiotowe roboty miały charakter remontowych, skoro gmina dokonała rozbudowy, nadbudowy i przebudowy drogi. W istocie drogę tę rozszerzono, nadbudowano nawierzchnię z tłucznia i asfaltu, zmieniono jej przebieg, zabierając grunt skarżących. Dodali, że skarga jest jedyną możliwością obrony ich nieruchomości przed bezprawna ingerencją gminy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie wykazano, że inwestor, w dniu [...] września 2001r. zgłosił zamiar wykonania robót remontowych przedmiotowej drogi do Starosty, dołączając do zgłoszenia między innymi opis techniczny projektu modernizacji drogi gminnej. Zakres zamierzenia inwestycyjnego określony w powołanym wyżej opisie, w tym między innymi stwierdzenie, że przebieg trasy odtworzono po śladzie istniejących dróg utwardzonych żużlem i że w projekcie przewidziano wykonanie nawierzchni bitumicznej z ułożeniem betonowych ścieków powierzchniowych, potwierdza stanowisko organu pierwszej instancji, że tego rodzaju roboty – związane z wykonaniem nowych warstw konstrukcyjnych – nie mieszczą się w pojęciu robót remontowych, o których mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W konsekwencji słusznie organ pierwszej instancji przyjął, że opisane wyżej roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Przeciwne stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji należało zatem uznać za nietrafne. Ta okoliczność nie mogła jednak stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie trafnie organy obu instancji zaakcentowały istotny dla sprawy fakt dokonania przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że w wypadku, gdy inwestor, zamiast wystąpić o wydanie wymaganego prawem pozwolenia na budowę dokonuje jedynie zgłoszenia, a właściwy organ wbrew ustawowemu obowiązkowi nie zgłasza sprzeciwu to nie można przyjąć, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach przewidzianych w art. 48 Prawa budowlanego. W Takiej sytuacji powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 Prawa budowlanego (przykładowo sprawa II SA/Lu 344/01 – nie publ., wyrok z 28.04.2004r., sygn. OSK 108/04 opubl. ONSA i WSA 2004/1/26). Z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że inwestor wraz ze zgłoszeniem, określił w przedłożonym projekcie technicznym zakres i rodzaj planowanych robót budowlanych, zatem brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że jego zamiarem było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Uchybienia organu budowlanego oceniającego przedłożone zgłoszenie nie mogły więc w niniejszej sprawie obciążać inwestora. W konsekwencji prawidłowo zastosowano w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) i nałożono na inwestora obowiązki majce na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy drogowego A.G. z lipca 2002r. wynika, że wykonane przy przedmiotowej drodze urządzenia do powierzchniowego odwodnienia jezdni zapewniają sprawne odprowadzanie wód opadowych i zabezpieczają środowisko przed zanieczyszczeniami spływającymi z drogi. Dlatego ogólnikowe zarzuty skarżących dotyczące powyższego zagadnienia nie mogły podważać prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń, opartych o cytowaną ekspertyzę techniczną. Słusznie wreszcie organy nadzoru budowlanego obu instancji wskazały, że ewentualne naruszenie praw właścicielskich skarżących poprzez zajęcie części ich nieruchomości pod budowę urządzeń drogowych nie mogło mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji. W wypadku samowoli budowlanej, której skutki podlegają likwidacji w trybie art. 51 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dowodu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2003r. sygn. IV SA 513/01 (opubl. ONSA 2004/2/54) "1. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) polega na doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. 2. Wymiana okien w obiekcie stanowiącym współwłasność może być zgodna z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw współwłaścicieli; naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym". W świetle zatem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji w sprawie nie mogły mieć istotnego znaczenia zarzuty skarżących dotyczące urządzenia drogi częściowo na terenie ich nieruchomości. Tylko na marginesie należy wskazać, że w 2002r. prowadzone było odrębne postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu granic nieruchomości skarżących. Uwzględniając zakres i rodzaj obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniami z dnia [...] czerwca 2002r. (k. 27 akt adm.) i z dnia [...] sierpnia 2002r. (k. 38 akt adm.) oraz fakt ich zrealizowania w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, należało uznać, że zaskarżona decyzja w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ G.Radzicka /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek MarK