II SA/Po 402/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Grażyna Radzicka /spr./ Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant Sekr.sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę: o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ G.Radzicka Prezydent Miasta P., decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę wielopoziomowego parkingu podziemnego wraz z przyłączami i niezbędną przebudową infrastruktury, układu drogowego oraz nowym ukształtowaniem i zagospodarowaniem nawierzchni placu położonego na terenie działek nr [...],[...],[...],[...] ark. [...] oraz działki nr [...], ark. [...] obręb P., przy Placu [...] w P., dla B Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w P., według projektu budowlanego wykonanego przez Przedsiębiorstwo C Spółka z o.o. stanowiącego opracowanie zbiorowe i zawierające dane generalnego projektanta oraz projekty autorskie z zakresu; – architektury – konstrukcji – instalacji elektrycznych – instalacji sanitarnych – instalacji tryskaczowych – wentylacji – monitoringu – nadzoru geotechnicznego – dróg – organizacji ruchu – zieleni – trafostacji – przełożenia sieci wodno-kanalizacyjnej, przyłączy wod-kan., oraz nawodnienia terenów zielonych – przełożenia linii kablowych – przyłączy teletechnicznych – oświetlenia placu i ulic – odwodnienia W decyzji określono, że inwestor jest zobowiązany do prowadzenia inwestycji z zachowaniem warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i to: 1/ z zakresu szczególnych warunków zabezpieczenia terenu zabudowy i prowadzenia robót budowlanych poprzez: – zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich, – ustalenie terminów i zakresu korzystania z własności osób trzecich (w tym zajęcia pasa drogowego) – pokrycia na własny koszt wszelkich szkód powstałych we własności osób trzecich, – prowadzenia prac zgodnie z opiniami ZUD, warunkami technicznymi PWiK, EP S.A., TP S.A. W decyzji określono nadto okres i warunki użytkowania obiektów tymczasowych na czas budowy, terminy i warunki rozbiórek obiektów istniejących, obowiązek stałej współpracy z Konserwatorem Zabytków i obowiązek ustanowienia stałego nadzoru archeologiczno-konserwatorskiego, obowiązek nadzoru inwestorskiego w poszczególnych specjalnościach, oraz wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przedłożony projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], a przedłożony projekt budowlany posiada następujące opinie i uzgodnienia: – aktualizację warunków technicznych na wymianę (przebudowę) istniejącego uzbrojenia wodociągowego i kanalizacyjnego z dnia [...].03.2003 r. PWiK Sp. z o.o., znak [...], – pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].03.2003 r., znak [...] uzgadniające projekt budowlany, – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...].10.2003 r., znak [...] pozytywnie uzgodnił usytuowanie dwóch wyrzutni powietrza, – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dnia [...].03.2003 r. wydał decyzję o projekcie budowlanym znak [...] w zakresie projektu budowlanego i raportu oddziaływania na środowisko, – Miejski Konserwator Zabytków w dniu [...].04.2003 r. postanowieniem nr [...] znak [...] uzgodnił projekt parkingu i rewitalizacji płyty placu [...] przy czym zaznaczył, że odrębnego uzgodnienia wymagają elementy małej architektury i materiałów na nawierzchnię płyty placu na etapie prac wykonawczych, – Wydział Ochrony Środowiska w dniu [...].06.2003 r. decyzją znak [...] uzgodnił projekt budowlany w zakresie ochrony środowiska pozytywnie z zastrzeżeniami, z tym że na podstawie przedłożonych materiałów uzupełniających stwierdzono, że po zrealizowaniu przez inwestora zastrzeżeń niniejsze przedsięwzięcie będzie zgodnie z wymaganiami przepisów o ochronie środowiska, – Miejski Inspektorat Obrony Cywilnej dnia [...].05.2003 r., znak [...] nie wniósł zastrzeżeń do przyjętych rozwiązań w projekcie budowlanym, – projekt organizacji ruchu został pozytywnie zaopiniowany przez Komendę Miejską Policji w P., Zastępcę Naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego KMP w P., kom. J.K., – Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne pismem [...] z dnia [...].05.2003 r. zaopiniowało projekt tymczasowej organizacji ruchu na czas budowy, – Miejski Konserwator Zabytków Archeologicznych w dniu [...].06.2003 r. pismem [...] zaopiniował pozytywnie projekt pod warunkiem spełnienia nałożonych obowiązków, – Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne pismem z dnia [...].06.2003 r. [...] uzgodniło projekt pomieszczenia na stację trakcyjną MPK, – Wydział Ochrony Środowiska w dniu [...].06.2003 r. wydał decyzję [...] zatwierdzającą projekt prac geologicznych, dla potrzeb monitoringu lokalnego wód podziemnych, – Wydział Ochrony Środowiska w dniu [...].06.2003 r. pozytywnie zaopiniował zamiar wycinki i przesadzenia drzew i krzewów pismem [...], – projekt został uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji opinią nr [...] z dnia [...].10.2002 r. – Pismem z dnia [...].07.2002 r. [...] Zespół Uzgadniania Dokumentacji nr [...] uzgodnił planszę zbiorczą sieci kanalizacji ogólnospławnej, wodociągowej, kabel energetyczny, – Powiatowy Inspektor Sanitarny w piśmie [...] z dnia [...].06.2003 r. stwierdził brak konieczności uzgodnienia odstępstwa od przepisów odnośnie oświetlenia światłem naturalnym pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (portiernia). – Miejski Konserwator Zabytków w dniu [...].06.2003 r. pismem [...] uzgodnił przeniesienie pomnika [...]. Nadto projekt został uzgodniony przez rzeczoznawców d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych i bhp - inż. J.M. oraz pod względem wymagań higieniczno-sanitarnych - inż. A.A. Organ I instancji stwierdził również, że inwestor zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu [...].09.2003 r. uzyskał decyzję pozwolenia na przeniesienie pomnika [...] z pl. [...] na al. [...] oraz w dniu [...].12.2003 r. uzyskał decyzję pozwolenia na budowę sieci piezometrów wokół pl. [...]. Przedstawiając w uzasadnieniu dokładny przebieg postępowania administracyjnego organ I instancji wskazał, że w sprawie ze względu na charakter inwestycji, która może znacząco wpływać na środowisko dopuszczono dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu inżynierii wodnej, fundamentowania i odwodnienia Prof. nadzw. dr hab. inż. M.T. weryfikacji przyjętych przez autorów projektu rozwiązań i technologii. Z opinii biegłego wynika, że realizacja planowanej inwestycji, w oparciu o opracowany projekt, przy właściwym nadzorze wykonawczym i autorskim projektantów oraz przy zastosowaniu rozbudowanego monitoringu dla kontroli przemieszczeń ścian szczelinowych i budynków oraz obserwacji poziomów wody gruntowej, nie spowoduje pogorszenia sąsiadujących z inwestycją obiektów. W sprawie wyznaczono nadto rozprawę administracyjną i to w dniach [...].12.2003 r. i [...].01.2004 r., w której zainteresowani mogli brać udział i zapoznawać się z wyjaśnieniami biegłego, a nadto mogli zarówno przed rozprawą i na niej zapoznać się z całością materiałów sprawy. Uznając, że inwestor spełnił stawiane przez organy administracyjne wymogi, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Prezydent Miasta P. wydał decyzję opisaną na wstępie. Od decyzji odwołanie złożyli: P. S., A Spółka Akcyjna w P. oraz A. B. Wojewoda postanowieniem z dnia [...].04.2004 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez P. S. Natomiast decyzją z dnia [...].03.2004 r. nr [...] rozpoznając odwołania A. B. i A S.A. w P. organ II instancji, utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z [...].01.2004 r. w mocy i podzielił jej argumentację podkreślając, że przywołane przez odwołujących się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego, w postaci prawa budowlanego, czy też przepisów wykonawczych do niego, nie miało miejsca. Skargi od decyzji organu odwoławczego wnieśli A. B. oraz A Spółka Akcyjna w P. Niniejsza sprawa dotyczy skargi Spółki Akcyjnej A, w której zaskarżonej decyzji zarzucono: – naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 10 § 1 kpa, – naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 79 § 1 i 2 kpa i w konsekwencji art. 81 kpa, – naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 40 § 2 kpa i w konsekwencji wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 kpa, – naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 75 § 1 kpa. W konkluzji skarżąca spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w artykule 10 Kodeksu postępowania administracyjnego określaną w doktrynie jako zasada czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Regulacja ustawowa wskazuje wręcz, że organ winien stronie umożliwić pełne skorzystanie z tej zasady, nie może jej jednak zmuszać do korzystania z tego prawa. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto na wniosek strony dnia [...].03.2003 r., a zakończyło się po ponownym rozpoznaniu sprawy rozstrzygnięciem w I instancji [...] stycznia 2004 r. O wszczęciu skarżącą spółkę zawiadomiono [...].04.2003 r. Jak wynika z akt sprawy uczestnicy postępowania mieli możliwość przeglądania akt, wypożyczania dokumentacji, zgłaszania uwag, uczestniczenia w rozprawie. Ponieważ organy administracji rozpoznające sprawę dopuściły dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa) strony miały możliwość nie tylko zapoznania się z opinią, ale także zadawały biegłemu pytania i żądały wyjaśnień. Opinia biegłego została sporządzona dnia [...].10.2003 r., a opinia uzupełniająca [...].12.2003 r. Już od momentu złożenia opinii do akt, a najpóźniej od [...].12.2003 r., strony postępowania z uwagi na to, że przy jej opracowaniu niezbędne były wiadomości specjalne z zakresu budownictwa, w szczególności fundamentowania i odwodnienia, mogły czynić starania, również przy pomocy fachowców, by biegły odpowiedział na ich pytania. Organ ze względów obiektywnych przyjął zasadę, że strony winny zadawać pytania na piśmie. Niewątpliwie było to celowe nie tylko z powodu nieobecności biegłego (usprawiedliwionej) na rozprawie, ale również i z tego powodu, że materia opinii biegłego była skomplikowana i w swej istocie, poza konkluzją, sformułowaną w sposób zrozumiały, dla osób nie posiadających wykształcenia z zakresu specjalności, której dotyczyła opinia, w większości wywodów przystępna była tylko dla fachowców i to z tej samej dziedziny wiedzy. Skoro wymiana korespondencji i odpowiedzi na rzeczowe pytania mogły trwać przez okres co najmniej 2 miesięcy, nieuzasadniony jest zarzut skarżącej spółki "A", że pozbawiono ją udziału w sprawie uniemożliwiając zadawanie pytań biegłemu, bowiem to już od woli skarżącej zależało kiedy i jakie pytania pod adresem biegłego kierowała. Wniosek dowodowy skarżącej spółki, sprecyzowany w piśmie z dnia [...].01.2004 r., a brzmiący "na podstawie jakich przesłanek została wydana druga część opinii" tj. opinii z [...] grudnia 2003 r., jest w ocenie Sądu niezrozumiały, bowiem opinia uzupełniająca zawiera już w tytule sprecyzowanie tematu i dotyczy "oceny wyjaśnień projektantów oraz podsumowanie" przy czym wyjaśnienia te stanowią obszerny materiał dowodowy w sprawie (vide: czarna teczka z tytułem), a wymieniony szczegółowo w pkt. od 1 do 6 II części opinii biegłego. O potrzebie złożenia takich wyjaśnień, strona mogła uzyskać wiedzę, zapoznając się uważnie z opinią biegłego z dnia [...].10.2003 r. w "szczególności pkt. 5 zatytułowanego "Podsumowanie". Nie jest błędem proceduralnym organu administracyjnego to, że odpowiedź na pytanie kierowane do biegłego dostarczył wyłącznie pytającemu - zainteresowanym. Brak pytań ze strony pozostałych uczestników świadczy, że nie mieli oni wątpliwości, co do potrzeby wydania II części opinii, ani też innych zastrzeżeń do jej treści. Polecenie doręczenia stronom zainteresowanym odpowiedzi biegłego z [...].01.2004 r. - dnia [...].01.2004 r. ma również takie samo uzasadnienie, gdyż pozostali uczestnicy mogli się z nią zapoznać przeglądając akta. Jakkolwiek organ administracyjny nie powiadomił stron o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, to w ocenie Sądu nie stanowi to naruszenia przepisów art. 97 § 1 kpa mających wpływ na istotę sprawy. Celem opinii było: a. zweryfikowanie w zakresie robót inżynierskich projektów wymienionych w pkt 2 opinii w podpunktach 1-10 i 12 mogących w sposób znaczący oddziaływać na środowisko, a dotyczących budowy wielopoziomowego parkingu podziemnego, b. dokonanie oceny, czy w przedłożonych projektach oparto się na wystarczających kompletnych przesłankach, badaniach, dowodach, c. dokonanie oceny, czy zastosowano odpowiednie rozwiązania projektowe i wykonawcze zapewniające ochronę interesów osób trzecich tj. właścicieli nieruchomości sąsiednich. Weryfikacja i oceny nie mogły z uwagi na charakter sprawy odbywać się przy udziale stron. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2003 r. i pismem z [...].12.2003 r. powiadomiono strony o możliwości uzyskania odpisów opinii. Późniejsza korespondencja w sprawie dowodzi, że strony z tego uprawnienia skorzystały. Nie można więc w takiej sytuacji mówić o ograniczeniu praw skarżących do aktywnego udziału w sprawie. Należy więc podkreślić, że organy architektoniczno-budowlane z uwagi na rodzaj inwestycji dążyły ze swej strony, bez względu na to, że za proces inwestycyjny odpowiadają uczestnicy procesu budowlanego, o których mowa w przepisach art. 17 do 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 ze zm.) do szczególnego sprawdzenia rozwiązań projektowych (art. 35 ustawy Prawo budowlane). Istotnym jest jednak to, że organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ani w zakresie określania konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego, gdyż ostatecznie organ administracyjny rozstrzyga sprawę sam, we własnym imieniu. Skoro więc od terminu dowiedzenia się o opinii biegłego, do czasu rozstrzygnięcia upłynęło ponad 2 miesiące, strony mogły ustosunkować się do opinii, zadawać pytania i uzyskiwały na nie odpowiedzi, to chybionym jest zarzut naruszenia przepisów art. 97 § 1 i 81 kpa. Sąd nie uznał również za uzasadniony zarzut naruszenia art. 75 kpa. Jest niespornym, że żądanie strony przeprowadzenia dowodu - a takie skarżąca spółka złożyła w piśmie z dnia [...] października 2003 r. - organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić tylko wówczas, gdy stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, zależy od uznania organu, który jest w tej mierze związany przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia, a w konkretnej sprawie, przepisami prawa budowlanego w szerokim rozumieniu tego określenia. Organ może, lecz nie musi weryfikować projektów budowlanych, składanych do wniosku o ich zatwierdzenie i pozwolenie na budowę. I jeżeli uznał, że projekty złożone w sprawie są należycie opracowane i wyjaśniają sprawę, a pozwalała na to również ich weryfikacja, żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na niego obowiązku uwzględnienia żądań stron przeprowadzenia dowodów, które strona dodatkowo zgłasza. Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki naruszenia przepisu art. 40 § 2 kpa, Sąd uznał, że faktycznie organy administracyjne naruszyły powyższy przepis, który nakazuje doręczanie pism pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na istotę sprawy i nie ograniczyło możliwości prawidłowego działania strony z następujących względów: Na rozprawę administracyjną w dniu 18 grudnia, stawili się upoważnieni reprezentanci Spółki Akcyjnej "A" i zgłosili, iż ustanowili w sprawie pełnomocnika w osobie adw. M.P. (vide załącznik do listy obecności k. 496 segregatora zawierającego protokoły z rozpraw). O terminie rozprawy wyznaczonej na [...] stycznia 2004 r. powiadomiono tylko Spółkę A, lecz jak to wynika z listy obecności - pełnomocnik spółki adw. M.P. był na niej obecny. Wniosek dowodowy z [...] stycznia 2004 r. podpisał Zarząd A, a nie pełnomocnik i następnie decyzje zarówno I jak i II instancji doręczono bezpośrednio spółce. Ona też, reprezentowana przez Zarząd, składała zarówno odwołanie jak i skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnictwo do występowania przed Sądem adw. M.P. złożył na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2004 r. Uchybienia przepisom art. 40 § 2 kpa organy dopuściły się w ten sposób, że: – nie powiadomiły pełnomocnika o terminie rozprawy w dniu [...].01.2004 r. jednak pełnomocnik w niej uczestniczył, – nie doręczyły decyzji pełnomocnikowi (zarówno I i II instancji) lecz bezpośrednio stronie. Stwierdzając, że taka sytuacja nie miała wpływu na istotę sprawy i ograniczenia procesowe Spółki Akcyjnej A, Sąd miał na uwadze to, że zarówno odwołanie od decyzji I instancji jak i skargę strona złożyła w terminie. Zarzuty odwołania jak i skargi zostały profesjonalnie sprecyzowane, a występujący przed Sądem, pełnomocnik podtrzymał wyłącznie zarzuty skargi, co oznacza, że opisane wyżej uchybienie przepisom art. 40 § 2 kpa, nie miało wpływu na merytoryczną treść odwołania i skargi i nie wymagało uzupełnień. Istotnym dla oceny tego uchybienia jest niewątpliwie fakt dużej ilości uczestników postępowania, jednak oceniając zarzut skarżącej spółki, oczywistego naruszenia przepisów postępowania Sąd miał na uwadze to, że: – Spółka Akcyjna A, nie podnosiła w odwołaniu tego uchybienia, – odwołanie złożono w terminie, – zarówno w odwołaniu jak i w skardze również wniesionej w terminie nie wykazano, że zarzuty strony poprzez wadliwą procedurę nie mogły być właściwie rozpoznane, bądź też, że zostały sprecyzowane wadliwie. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Jeżeli więc organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w każdej sytuacji, kiedy strona wykaże, że zniweczono jej staranność do ochrony jej praw i interesów winna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Zarzuty odwołania jak i skargi pokrywają się. Nie uzupełnił ich w żadnym zakresie pełnomocnik skarżącej na rozprawie i nie wykazał w jaki sposób uchybienie procedurze z art. 40 § 2 kpa ograniczało prawa reprezentowania przez niego strony. W ocenie Sądu, przy kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdzając pewne uchybienia proceduralne popełnione w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, nie może w sposób schematyczny dyskwalifikować rozstrzygnięcia sprawy, lecz musi ocenić jaki wpływ te uchybienia miały na istotę sprawy, a także czy w jakikolwiek sposób ograniczały uprawnienia strony i miały wpływ na ochronę jej praw i interesów. Jeżeli mimo uchybień proceduralnych, kontrola Sądu nie wykaże żadnych negatywnych skutków dla strony, sytuacja taka nie powinna mieć wpływu na orzeczenie Sądu. W kontekście omawianego naruszenia przepisów proceduralnych nieuzasadniony jest wywód skargi, że podniesione w skardze uchybienie przepisom art. 40 § 2 kpa, daje podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem skarżąca brała udział w całym postępowaniu administracyjnym, a tylko jej nieobecność, a nie nieobecność pełnomocnika może być podstawą wznowienia postępowania. Ponieważ przy kontroli całości sprawy, Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień; w szczególności w zastosowaniu przepisów prawa materialnego, w tym istotnego dla niniejszej sprawy prawa budowlanego i przepisów wykonawczych na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) skargę należało oddalić. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ G.Radzicka MK