II SA/Po 402/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Wojewody z dnia[...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego; oddala skargę Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wniosku K. W. o wymeldowanie z pobytu stałego męża R. C. z lokalu położonego w [...] przy [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. K. W. złożyła wniosek o wymeldowanie swojego męża R. C. z lokalu położonego w [...] przy [...]. W uzasadnieniu wnioskodawczym wskazała, że mąż nie zamieszkuje pod wskazanym adresem od jesieni 2018 r. Na podstawie ewidencji ludności organ I instancji ustalił, że R. C. posiada zameldowanie na pobyt stały pod wskazanym adresem od dnia [...] sierpnia 2011 r. Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że podstawą obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że zagadnieniem wstępnym jest postępowanie o numerze [...] toczące się w Prokuraturze Okręgowej w [...], w sprawie doprowadzenia R. C. w okresie od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] marca 2018 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem wartości [...] zł w ten sposób, że podstępem został zwabiony przez żonę do kancelarii notarialnej, w której został wprowadzony w błąd co do tego, że przedmiotem czynności notarialnej jest przeniesienie własności nieruchomości w postaci kamienicy przy [...] z majątku osobistego R. C. do majątku wspólnego małżonków R. i K. C., podczas gdy faktycznie była to darowizna 5 samodzielnych lokali mieszkalnych i niemieszkalnych do majątku osobistego żony, udokumentowana sporządzonym aktem notarialnym rep A nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Zdaniem organu I instancji pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez Prokuraturę Okręgową w [...] a rozpatrzeniem sprawy o wymeldowanie istnieje ścisła zależność. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego, gdyż R. C. utracił w marcu 2018 r. status właściciela nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy [...]. Z relacji R. C. wynika, że żona wymieniła zamki w mieszkaniu, uniemożliwiając R. C. korzystanie z mieszkania. Nie występuje więc instytucja dobrowolności opuszczenia lokalu będąca jedną z przesłanek do wymeldowania R. C.. W zażaleniu z dnia [...] lutego 2020 r. do Wojewody K. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 7, art. 8 § 1 i § 2 i art. 12 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu K. W. wskazała, że organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. Oczywistym jest bowiem, że rozstrzygnięcie kwestii własności kamienicy, a w zasadzie ewentualnych nieprawidłowości przy przeniesieniu tej własności – nie będących automatycznie jednoznacznymi ze zmianą właściciela tego budynku – nie ma wpływu na ustalenie okoliczności faktycznych dotyczących sprawy w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Uzależnienie ustalenia przesłanki dobrowolności od tego, w jaki sposób nastąpiło przeniesienie własności kamienicy przy [...] w [...] jest całkowicie niezasadne również z tego względu, że po przeniesieniu własności R. C. nadal zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym nr [...] i wówczas nikt nie usiłował go wymeldować. Wniosek o wymeldowanie został złożony ponad półtora roku po przeniesieniu własności nieruchomości i ponad rok po tym, jak R. C. opuścił lokal. Jednocześnie w żaden sposób nie próbował on odzyskać utraconego rzekomo wbrew jego woli posiadania. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.; dalej: "u.e.l.") wyjaśnił, że ewidencja ludności ma na celu rejestrację faktów, tj. tego, czy dana osoba stale lub czasowo przebywa w określonym lokalu. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie nie dotyczy zatem ani praw, ani roszczeń związanych z tymi prawami, w szczególności nie determinuje ani wyniku, ani przesłanek postępowania rozwodowego, działowego, karnego lub jakiegokolwiek innego związanego z rozstrzyganiem stosunków cywilnoprawnych lub prawnokarnych. Ogranicza się ono bowiem wyłącznie do badania stanu faktycznego zakreślonego hipotezą art. 35 u.e.l. i mieści się tylko w jego zakresie. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu będzie stanowiło podstawę do rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu administracyjnym. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi więc ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Zależność ta musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § pkt 4 K.p.a. W orzecznictwie podkreśla się również, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Przyjąć więc można, że o zagadnieniu wstępnym można mówić wtedy, gdy brak rozstrzygnięcia innego organu lub sądu wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne zakończenie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie fakt, że toczy się postępowanie w sprawie doprowadzenia R. C. w okresie od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] marca 2018 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem, zainicjowane przez wymienionego, nie może stanowić podstawy do uznania, że związek przyczynowy, o którym mowa powyżej ma miejsce. Przepisy ustawy o ewidencji ludności nie uzależniają bowiem wydania decyzji meldunkowej od wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy majątkowej, w tym przypadku sprawy dotyczącej niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez osobę, której wniosek o wymeldowanie dotyczy. Dokonanie wymeldowania nie jest równoznaczne z utratą tytułu prawnego do lokalu. Nawet w przypadku rozstrzygnięcia na korzyść R. C. sprawy dotyczącej doprowadzenia w okresie od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] marca 2018 r. do niekorzystnego rozporządzenia przez wymienionego mieniem, rozstrzygnięcie to nie będzie odnosić się do faktu dotyczącego miejsca zamieszkiwania R. C.. Meldunek bowiem ma charakter jedynie ewidencyjny, a wymeldowanie jest czynnością materialnotechniczną, oderwaną od cywilnoprawnego statusu nieruchomości, w związku z czym niniejsze postępowanie karne nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przez organ I instancji wniosku o wymeldowanie, co sprawia, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Konkludując, zgodnie z art. 35 u.e.l. do organu administracji należy ustalenie spełnienia przesłanek uzasadniających wymeldowanie danej osoby, zatem stwierdzenia, czy R. C. bez wymeldowania się dobrowolnie opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego, a zatem ustalenie zdarzeń faktycznych, a nie prawnych. Charakter i przyczyny opuszczenia przedmiotowego mieszkania przez R. C., a zatem dokonywanie związanych z tym ustaleń faktycznych oraz ocena materiału dowodowego należy do organu administracji właściwego do rozpoznania sprawy, który w tym zakresie nie może uchylać się od jej rozstrzygnięcia. W skardze z dnia [...] kwietnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oględzin lokalu położonego w [...] przy [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 35 u.e.l. Zdaniem skarżącego koniecznym jest ustalenie okoliczności związanych z przeniesieniem własności i opuszczeniem przez skarżącego spornego lokalu, jak i ustaleniem woli stałego pobytu pod tym adresem. Bez zbadania sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową w [...] oraz Prokuraturę Rejonową w [...] w zakresie naruszenia miru domowego, organ nie ma obiektywnych informacji dotyczących sprawy, tym bardziej, że stanowisko stron jest w tym zakresie sporne. Kwestia wymeldowania uregulowana w ustawie o ewidencji ludności nie zakłada bowiem jako jedynej przesłanki kwestii fizycznego opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania, ale uwzględnia przede wszystkim element wolicjonalny, w którym bada się wolę danej osoby i zamiary co do ulokowania na stałe swojego centrum życiowego w miejscu innym niż miejsce zameldowania. Tymczasem konieczność tymczasowego przebywania przez skarżącego pod innym adresem stanowi tylko i wyłącznie konsekwencję działań podjętych przez K. W. i nie stanowi wyrazu woli skarżącego. Od początku trwania postępowania o wymeldowanie skarżący potwierdza chęć powrotu pod jego adres zameldowania, który obecnie z uwagi na działania podejmowane przez K. W., został mu uniemożliwiony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. na wniosek K. W. zostało wszczęte postępowanie o wymeldowanie R. C. z lokalu położonego przy [...] w [...]. We wniosku inicjującym postępowanie K. W. wskazała, że skarżący dobrowolnie opuścił mieszkanie jesienią 2018 r. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Z kolei podczas przesłuchania w dniu [...] września 2019 r. R. C. zeznał, że nie mieszka w kamienicy przy [...], albowiem trzykrotnie poprzez użycie przemocy i wymianę zamków był usuwany z mieszkania (k. 16 akt adm. organu I instancji). W dniu [...] lutego 2020 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przez Prokuraturę Okręgową w [...] śledztwa w sprawie [...] dotyczącego doprowadzenia go do niekorzystnego rozporządzenia mieniem o wartości [...] zł w ten sposób, że podstępem został zwabiony przez żonę do kancelarii notarialnej, w której został wprowadzony w błąd co do tego, że przedmiotem czynności notarialnej jest przeniesienie własności kamienicy przy [...] z majątku osobistego R. C. do majątku wspólnego małżonków, podczas gdy faktycznie była to darowizna 5 samodzielnych lokali mieszkalnych i niemieszkalnych do majątku osobistego K. C. (k. 306-313 akt adm. organu I instancji). W dniu [...] lutego 2020 r. organ I instancji działając na podstawie art. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie o wymeldowanie R. C., do czasu zakończenia postępowania [...] Jednakże zdaniem Wojewody wskazane śledztwo nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przez organ I instancji wniosku o wymeldowanie, co sprawia, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. W tak zarysowanych realiach sprawy oś sporu koncentruje się więc wokół ustalenia, czy Prezydent Miasta [...] zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie wymeldowanie z pobytu stałego R. C. z lokalu położonego w [...] przy [...] do czasu zakończenia przez prokuraturę postępowania toczącego się pod sygnaturą [...] Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Innymi słowy, konieczność zastosowania instytucji zawieszenia postępowania zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe [por. Komentarz do art. 97 K.p.a. (w:) M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018, Legalis]. Organ rozważając zaistnienie przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, ale tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej korzystnej dla wnioskodawcy decyzji. To, że w ocenie organu wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 803/16, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem z treści art. 35 u.e.l. wynika, że organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 u.e.l. jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Przepis ten nie ogranicza jednak wydania decyzji o wymeldowaniu do przypadków, w których opuszczenie miejsca zameldowania było dobrowolne. Przesłanką do wymeldowania może być także sytuacja, w której osoba zameldowana została przymuszona do wyprowadzki. Jeżeli działanie takie było bezprawne, stronie służą roszczenia mające doprowadzić do przywrócenia posiadania mieszkania i usunięcia przeszkód do zamieszkiwania (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 328/19). Nie jest więc tak, że przedmiotowej sprawy nie można rozstrzygnąć bez wcześniejszego zakończenia śledztwa w sprawie [...] dotyczącego doprowadzenia skarżącego do niekorzystnego rozporządzenia mieniem o wartości [...] zł (kamienica przy ul. [...] w [...]). Jego zakończenie nie będzie bowiem miało wpływu na ustalenie okoliczności faktycznych dotyczących sprawy wymeldowania skarżącego z pobytu stałego. W tym postępowaniu jedynymi istotnymi okolicznościami, które należy ustalić jest bowiem po pierwsze fakt niezamieszkiwania danej osoby w lokalu, a po drugie dobrowolność jego opuszczenia rozumiana albo jako realizacja woli opuszczenia danego miejsca, albo brak możliwości zamieszkiwania w lokalu w wyniku działań innych osób, np. wymiana zamków w drzwiach, przy jednoczesnym braku podjęcia kroków prawnych w celu umożliwienia powrotu do lokalu. Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie zdarzeń faktycznych, a nie prawnych. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, meldunek ma charakter jedynie ewidencyjny, a wymeldowanie jest czynnością materialnotechniczną, oderwaną od cywilnoprawnego statusu nieruchomości. Postępowanie w sprawie [...] nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia przez organ I instancji wniosku o wymeldowanie. Nawet bowiem w przypadku rozstrzygnięcia na korzyść R. C. sprawy dotyczącej doprowadzenia w okresie od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] marca 2018 r. do niekorzystnego rozporządzenia przez wymienionego mieniem, rozstrzygnięcie to nie będzie odnosić się do faktów dotyczących obecnego miejsca zamieszkania skarżącego i przyczyn opuszczenia dotychczasowego lokalu, a także środków podjętych w celu odzyskania do niego dostępu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kwestia zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd nie jest więc władny w tym postępowaniu dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i przesądzić, czy w sprawie zaistniały przesłanki do dokonania wymeldowania skarżącego z lokalu przy [...] w [...]. Rolą Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest również ocena, czy organ zgromadził w tej sprawie materiał dowodowy w zgodzie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w szczególności, czy zasadnie odstąpił od przeprowadzenia oględzin lokalu. Kwestie te będą podlegać badaniu przez Sąd w przypadku wniesienia przez skarżącemu skargi na ostateczną decyzję w przedmiocie wymeldowania, o ile organy uznają, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 35 u.e.l. Dodatkowo Sąd wskazuje, że organ I instancji zawiesił postępowanie wyłącznie do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygn. [...], a nie jak wskazuje skarżący, również w sprawie zakłócenia miru domowego toczącej się pod sygn. [...]. Końcowo Sąd wyjaśnia skarżącemu, że celem ewidencji ludności jest odzwierciedlenie przez właściwe organy w stosownym rejestrze danych faktycznych o rzeczywistym zamieszkiwaniu i przebywaniu osób pod danym adresem. Rejestracja meldunkowa nie jest przy tym źródłem jakichkolwiek praw majątkowych, w tym do własności lokalu, w którym zostało dokonane zameldowanie. Obowiązek wymeldowania powstaje w przypadku opuszczenia miejsca pobytu stałego bez wymeldowania, a działanie takie związane jest z koniecznością utrzymania aktualnych wpisów w ewidencji ludności. W konsekwencji, ewentualne wymeldowanie skarżącego ze spornego lokalu wskutek dalszego prowadzenia postępowania w sprawie stanowiłoby jedynie potwierdzenie, że obecnie skarżący w tym lokalu nie przebywa, tj. nie realizuje swoich podstawowych funkcji życiowych. Wyników postępowania w przedmiocie wymeldowania oraz rozstrzygnięcia sprawy własności spornego lokalu nie należy uzależniać od siebie. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.