II SA/Po 4028/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2004 r. przy udziale sprawy ze skarg M.A., K.B., H.W., W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; oddala skargę. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ G.Radzicka /-/A.Łaskarzewska Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] umorzone zostało postępowanie odwoławcze wszczęte w związku z złożeniem przez skarżących: M. A., K. B., H. W. oraz W. S. odwołań od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...]. Powyższą decyzją na wniosek T.B. - właściciela Zakładów "A" z siedzibą w C., ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - budowa pawilonu usługowo-handlowego branży spożywczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] położonych w P. przy ul. [...]. Wnosząc odwołanie od tej decyzji skarżący podnieśli, że jako przedsiębiorcy prowadzą na terenie P. działalność handlową i mają interes prawny w zgodnym z prawem wyznaczaniem lokalizacji obiektów handlowych. W ich ocenie planowana inwestycja narusza przepisy obowiązującego w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., stąd lokalizacji tej nie brali dotąd pod uwagę w swoich planach rozwoju działalności handlowej. Umarzając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, iż skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu, bowiem żaden z nich nie jest dysponentem gruntu graniczącego z działkami na których planowana jest zakwestionowana przez nich inwestycja, jak również nie wykazali swojej legitymacji procesowej strony postępowania, której nie stanowi interes faktyczny, tj. chęć ograniczenia ilości obiektów handlowych w mieście P. W skardze od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 28 i 8 kpa oraz art. 5 ustawy Prawo działalności gospodarczej poprzez odmówienie im przymiotu strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zakwestionowanej inwestycji i w konsekwencji umorzeniu przez organ II instancji postępowania odwoławczego wszczętego w związku z złożeniem odwołania od decyzji organu I instancji. Swój interes prawny w tej sprawie skarżący wywodzą z przepisu art. 5 ustawy Prawo działalności gospodarczej, zgodnie, z którym podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Skarżący wskazali również na przepis art. 32 Konstytucji RP i zawartą w nim konstytucyjną zasadę równego traktowania. Skarżący zakwestionowali również przyjętą przez organ argumentację dotyczącą ograniczenia stron postępowania do dysponentów gruntów graniczących z przedmiotowym terenem. Wyjaśnili, iż podobnie jak inwestor podjęli lub zamierzają podjąć inwestycje o charakterze handlowym, lecz ograniczają swoje plany inwestycyjne do terenów co do których miejscowy plan przewiduje możliwość lokalizacji obiektów handlowych. W ich ocenie inwestor uzyskał lokalizację, której oni w oparciu o istniejący plan nie mogli i nie brali pod uwagę, z uwagi na inne przeznaczenie tego terenu w planie miejscowym. Decyzji organu I instancji skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa – art. 2 ust. 1 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zgodnie z przepisami planu miejscowego teren ten przeznaczony jest pod urządzenia obsługi gospodarki polowej, ogrodniczej i zwierzęcej. Wskazali również na naruszenie art. 31 a powołanej ustawy, bowiem planowana inwestycja to obiekt handlowy o powierzchni przekraczającej 2000m2, co wymaga zachowania szczegółowej procedury w przypadku przeznaczenia terenów pod takie obiekty, a w tym przypadku procedury takiej nie uruchomiono. Okoliczność ta, zdaniem skarżących nie została uwzględniona przez organy obu instancji, a pominięcie tej kwestii i zaskarżonej decyzji uzasadnia zarzut naruszenia zasady ustalenia prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżących w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, czego organ II instancji nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, iż sprawy związane z ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzygane są na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy ściśle określają kto może zostać uznany za stronę postępowania. Stronami mogą być osoby, które wykażą swój interes prawny, lecz mający oparcie w przepisach tej ustawy. Skarżący takiego interesu zdaniem organu nie wykazali, nie można bowiem wywodzić swoich praw do udziału w tym postępowaniu z przepisów ustawy Prawo działalności gospodarczej. Zdaniem organu skarżący mogli również wystąpić o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowego terenu, a wobec braku wniosku w tym przedmiocie nie można skutecznie wywodzić, że zaskarżone decyzje ograniczają ich prawa do prowadzenia działalności na przedmiotowym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na kontroli jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty skarżących nie są zasadne. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Istnienie strony warunkuje dopuszczalność postępowania administracyjnego, to strona żąda bowiem wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny lub obowiązek albo postępowanie administracyjne dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). Ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał zatem wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym, to jest takim, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie nie wola osoby, lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. III SA 1876/99). Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania są: inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, właściciele nieruchomości sąsiednich oraz osoby, które wykażą swój interes prawny, przy czym interes ten musi wynikać z konkretnie oznaczonego przepisu prawa materialnego. Wobec nie dysponowania nieruchomością znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego terenu skarżący wywodzą własny interes prawny w niniejszej sprawie z treści art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Przepis ten stanowi gwarancję konstytucyjnych zasad swobody prowadzenia działalności gospodarczej i równości wobec prawa, zawartych w art. 32 Konstytucji RP, dotyczy więc ochrony dobra ogólnego, a każdemu, kto powołuje się na działania naruszające te zasady lub podejmowane w celu ich ochrony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu można przypisać jedynie interes faktyczny. Analiza zasady wolności działalności gospodarczej wskazuje ponadto, że obejmuje ona zespół norm konstytucyjnych wyznaczającym władzom publicznym, w szczególności samemu ustawodawcy, zakazy arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych. Należałoby z niej wywnioskować również nakazy podejmowania takich działań, które mają na celu ochronę wolności, przy czym chodzi przede wszystkim o normy wyznaczające kierunki prawotwórstwa (por. Ciapała Jerzy "Konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej." Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 2001/4/15). Z działaniem lokalnych władz miasta P. o wskazanym charakterze w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Zarzut skarżących, dotyczący naruszenia zasady równości, oparty jest na tezie, iż poprzez uwzględnienie wniosku inwestora doszło do naruszenia ich praw, bowiem lokalizacji inwestycji na przedmiotowym terenie nie brali pod uwagę w swoich planach. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. W niniejszej sprawie skarżący z takim wnioskiem nie wystąpili, nie można więc wywodzić, iż wskazane prawa zostały przez organ I instancji naruszone, bowiem nie było negatywnej decyzji w tym przedmiocie, co poza zakresem niniejszej sprawy uzasadniałoby postawienie temu organowi zarzutu naruszenia art. 43 ww. ustawy, bowiem zgodnie z tym przepisem nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie naruszenia interesu prawnego skarżących nie można również wywodzić z naruszenia, w wyniku ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. Bezpośredniość związku normy prawa materialnego z sytuacją prawną podmiotu oraz indywidualny charakter interesu prawnego podmiotu oznacza bowiem, że ani interesu prawnego, ani przymiotu strony nie posiada podmiot uzasadniający swój udział w postępowaniu administracyjnym występowaniem w celu ochrony lub realizacji interesu publicznego. Skarżącym, którzy podnoszą zarzut naruszenia tych przepisów, można przypisać wyłącznie interes faktyczny, co w konsekwencji nie daje im przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji ich zarzut o niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministarcyjnym, w ramach którego weryfikowana jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze z racji braku przymiotu strony osób wnoszących odwołanie. Skoro organ II instancji przymiotu strony skarżącym nie przypisał, nie miał obowiązku ustosunkowywać się do zarzutów merytorycznych dotyczących naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazanego przepisu art.31a ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Również w niniejszym postępowaniu kwestie te nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia, a to z uwagi na zakres zaskarżonej decyzji wyznaczający tym samym zakres jej kontroli sądowoadministracyjnej. W konsekwencji ustalenie przez organ II instancji, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną skutkować musi umorzeniem postępowania odwoławczego, co znalazło swój wyraz w treści zaskarżonej decyzji. W opisanej sytuacji, Sąd nie mógł uwzględnić skargi i dlatego orzekł o jej oddaleniu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271, zm. Dz.U. 2003 Nr 228 poz. 2261). /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ G.Radzicka /-/A.Łaskarzewska sDS