II SA/Po 403/24

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 05 października 2023 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...], zlokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, położonego przy ul. [...], dz. nr [...], Obręb K., gmina K.. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. Dnia 30 maja 2023 r. D. Sp. z o.o. (dalej również jako: "Spółka" "wnioskodawca" albo "skarżąca") złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], obręb ewidencyjny K., gm. K.. W dniu 31 maja 2023 r. Starosta [...] odmówił wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławczego, postanowieniem z dnia 25 września 2023 r., uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] postanowieniem z dnia 05 października 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Starosta wyjaśnił, że zgodnie z rejestrami prowadzonymi przez Starostwo budynek zlokalizowany na dz. nr ewid. [...], w którym znajduje się lokal mieszkalny objęty wnioskiem został zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 09 czerwca 2021 r., wydanej przez Starostę [...]. Wyżej wymieniona decyzja dotyczyła budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jedno i dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych w K., gmina K., na dz. nr ewid. [...]. Dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wydano zaświadczenie o samodzielności lokali nr [...] z dnia 27 marca 2023 r. Na podstawie z art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048, dalej również jako: "ustawa" albo "u.w.l.") samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku - poza lokalem, którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia - znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które - ze względu na właściwości budynku i gruntu - muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal, to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem. Nie da się wówczas wskazać takich części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu. W rezultacie należy dojść do wniosku, że lokal pokrywa się wówczas fizycznie z budynkiem, gdyż wszystko w budynku jest lokalem lub częścią składową tego lokalu (uchwała z 19 listopada 2010 r., sygn. akt III CZP 85/10). W przedmiotowej sprawie sytuacja powyższa nie zachodzi. Dla nieruchomości objętej wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w K. Nr [...] (Dz.U. Woj. W. ., Nr 158 poz. 4295 z dnia 18 listopada 2005 r.), w oparciu o ustalenia którego wydano decyzję pozwolenia na budowę. Podziału nieruchomości gruntowej można dokonać niezależnie od ustaleń miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344). Do przedmiotowego wniosku przedłożono kopię decyzji nr [...] z dnia 22 maja 2023 r., wydaną przez Wójta Gminy K. (sprawa prowadzona pod sygnaturą: [...]), która dotyczy odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka gruntu nr [...], obręb ewidencyjny K., gm. K., na podstawie art. 93 ust. 1 oraz art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyżej wymieniona decyzja była również przedmiotem postępowania w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, w wyniku którego wydano decyzję nr [...] z dnia 01 września 2023 r., gdzie orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Starosty brak rozstrzygnięcia Wójta Gminy K. w przedmiocie podziału geodezyjnego wpływa na przedmiotową sprawę – gdy dojdzie do podziału nieruchomości [...] zgodnie z wnioskowanym przez Wnioskodawcę, niniejsze postępowanie w całości stanie się bezprzedmiotowe. Budynek mieszkalny jednorodzinny jednolokalowy położony przy ul. [...] będzie posiadał swoją odrębną działkę ewidencyjną. Zdaniem Starosty w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie zmierza do wydzielenia jakiekolwiek części z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a do uznania że budynek stał się w całości lokalem mieszkalnym. W art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali wskazuje się, iż ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje w zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W badanej sprawie z treści dołączonego do wniosku zaświadczenia wynikało, iż organ nadzoru budowalnego nie wniósł sprzeciwu do przedstawionej mu realizacji budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jedno i dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej (jeden budynek mieszkalny jednorodzinny jednookalowy oraz jeden budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy), co jest zgodne z wydanym pozwoleniem na budowę przez tut. Urząd. Charakter budynku został określony przez wnioskodawcę w toku realizacji inwestycji a dalej został odzwierciedlony w stosownych dokumentach dostępnych tut. Urzędowi. Powyższe pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, że wniosek dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało wniesione przez D. Sp. z o.o. wyjaśniając, że wniosek o podział nieruchomości, na której znajduje się budynek nie zostało jeszcze zakończone, a bez uzyskania zaświadczenia o odrębnej własności lokalu niemożliwa jest sprzedaż przedmiotowego lokalu. Dodatkowo podniesiono, że w identycznym stanie faktycznym Spółka uzyskała już zaświadczenia na dwa pojedyncze lokale w budynkach nr [...] i [...] przy ul. [...], a przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Spółka uzyskała zapewnienie, że możliwe jest wydanie zaświadczenia dla pojedynczego lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia 05 października 2023 r. podtrzymując argumentację w nim zawartą. D. sp. z o.o. wniosła skargę na powyższe postanowienie podnosząc zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1c zd. 1 ustawy o własności lokali oraz art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane. W jej ocenie w przedmiotowej sprawie możliwe było wydanie stosownego zaświadczenia, co miał potwierdzać przebieg procesu legislacyjnego. Dodatkowo podtrzymano zarzuty zawarte w zażaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Materialnoprawną podstawę postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia (art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 592, dalej jako: "K.p.a.") o samodzielności lokalu, stanowiły przepisy art. 2 ustawy o własności lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l. o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l. stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Natomiast art. 2 u.w.l. stanowi, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości (ust. 1); ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (ust. 1a); przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (ust. 1b); odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne; ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. (ust. 1c); samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (ust. 2). Kwestionowane przez skarżących rozstrzygnięcie wydane zostało w ramach postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby, która się o nie ubiega, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Zgodnie z art. 218 K.p.a., w wypadkach określonych w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Trzeba zarazem podkreślić, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3157/18 i 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2527/17, Baza NSA). W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym zaświadczenie o samodzielności lokalu automatycznie potwierdza spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l. Taki bowiem wniosek wynika z art. 2 ust. 3 u.w.l. w myśl którego starosta jako organ wydający zaświadczenie ma badać nie tylko to, czy lokal spełnia przesłankę samodzielności określoną w art. 2 ust. 2, ale również to, czy ustanowienie nieruchomości lokalowej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Przy czym obowiązek ten dotyczy zarówno lokali mieszkalnych, jak i lokali o innym przeznaczeniu. Jak już to zostało wcześniej wskazane, wymogów wskazanych w art. 2 ust. 1a u.w.l. nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (art. 2 ust. 1b). Zarazem w art. 2 ust. 1c u.w.l. – na który to przepis powołują się skarżący – ustanowiono regułę ogólną, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, jednak ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. przypadku wydawania zaświadczenia o samodzielności lokalu, starosta będzie związany adnotacją zamieszczoną w projekcie budowlanym, że przedmiotowy budynek jest dwulokalowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 380/13, Baza NSA) w przypadku budynku (domu) jednorodzinnego wymagane jest, aby był to budynek, w którym mogą zostać wydzielone zarówno dwa samodzielne lokale mieszkalne, jak i jeden lokal mieszalny, który ma funkcjonować obok innego lokalu, tj. użytkowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 312/23, Baza NSA.). Wynika to z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 725). W badanej sprawie budynek zlokalizowany na dz. nr ewid. [...], w którym znajduje się lokal mieszkalny objęty wnioskiem został zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 09 czerwca 2021 r., wydanej przez Starostę [...]. Wyżej wymieniona decyzja dotyczyła budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jedno i dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych w K., gmina K., na dz. nr ewid. [...]. Dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wydano zaświadczenie o samodzielności lokali nr [...] z dnia 27 marca 2023 r. Z dokumentów, na podstawie których organ miał obowiązek poczynić ustalenia przy wydawaniu zaświadczenia nie wynikało, iż sporny budynek mieszkalny jednorodzinny był samodzielnym lokalem mieszkalnym. Przyjmując zadeklarowany przez skarżącą i zaakceptowany przez organ nadzoru budowalnego charakter budynku przyjąć należało, że organy nie naruszyły wskazywanych w skardze przepisów ustawy oraz postępowania administracyjnego. Charakter budynku został określony przez skarżącą w stosownych dokumentach dostępnych organowi orzekającemu o zaświadczeniu. Powyższe pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, że wniosek dotyczy wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie zaś lokalu mieszkalnego w owym budynku. Sąd wskazuje, że jak zasadnie wywiódł Starosta na brak możliwości zastosowania przywołanych przepisów do jednolokalowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego wskazuje Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 listopada 2010 r. (sygn. akt III CZP 85/10, OSNC 2011, Nr 5, poz. 57). W uchwale tej przyjęto, że "W budynku, który obejmuje tylko jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu". Oznacza to, że odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku - poza lokalem, którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia - znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które - ze względu na właściwości budynku i gruntu - muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal, to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem. Nie da się wówczas wskazać takich części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu. W rezultacie należy dojść do wniosku, że lokal pokrywa się wówczas fizycznie z budynkiem, gdyż wszystko w budynku jest lokalem lub częścią składową tego lokalu (uchwała z 19 listopada 2010 r., sygn. akt III CZP 85/10). W przedmiotowej sprawie sytuacja powyższa zachodzi, co jednoznacznie potwierdza przedstawiona przez skarżących inwentaryzacja powykonawcza. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. wyjaśnić należy, że wydanie wnioskowanego zaświadczenia w przypadku identycznych, zrealizowanych już inwestycji sąsiadujących nie pociąga za sobą obowiązku wydania zaświadczenia o żądanej treści na podstawie przepisów u.w.l. Odmienność charakteru spraw, prawnych podstaw działania organu oraz wymogów stawianych wnioskodawcy w obu przypadkach (wydania pozwolenia na budowę i wydania zaświadczenia, o samodzielności lokali mieszkalnych) czyniłoby weryfikację poprawności działalności organu w tych sprawach przy użyciu kryteriów przewidzianych art. 8 § 1 K.p.a. nieracjonalną. Z kolei, wynikająca z art. 8 § 2 K.p.a. zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie może więc pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom. "Postępowanie organu administracji pozostające w sprzeczności z przepisami prawa nie może prowadzić do powstania oczekiwań, których charakter byłby uzasadniony" (J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016, s. 198). Jeśli więc organy administracji publicznej podzielając pogląd wyrażony w przywołanej wyżej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r. o braku możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu w budynku, wydając zaskarżone postanowienie, pomimo wskazywanej przez skarżącą kasacyjnie wcześniejszej odmiennej praktyki, to przyjąć należało, że nie naruszyły przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2645/20, Baza NSA). Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w ocenie Sądu, organy nie naruszyły przepisów art. 2 ust. 1a, 2b i 1c u.w.l. ani przepisów postępowania dotyczących wydawania zaświadczeń. Zarzuty i argumenty skargi nie mogły w tych warunkach skutkować jej uwzględnieniem. Z tych wszystkich powodów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.