II SA/Po 404/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) nr znak (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...), Prezydent Miasta K. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił na rzecz R. i J. K. jednorazową opłatę w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr (...), obręb ewidencyjny (...) – P., o powierzchni (...) ha położonej w K. przy ul. (...), w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia (...), który wprowadził dla gruntów położonych w K. przy ul. (...) następujące jednostki bilansowe: częściowo tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; częściowo tereny usług zaspokajających potrzeby społeczności lokalnej; częściowo ulica dojazdowa. Przed uchwaleniem powyższego planu zagospodarowania, przedmiotowe grunty były wykorzystywane rolniczo, natomiast zgodnie z zapisami obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" przedmiotowa działka była wykorzystywana częściowo jako tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy; częściowo jako tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem rzemiosła, zabudowy zagrodowej oraz urządzeń do odprowadzania i usuwania ścieków. W dniu (...) maja 2010 r., aktem notarialnym (...), działka nr (...), została zbyta i w związku z tym zaistniały przesłanki określone w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające nałożenie opłaty planistycznej. Wysokość opłaty ustalono jako 10% wzrostu wartości części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz 20% wzrostu wartości części nieruchomości przeznaczonej pod usługi, związanych z wejściem życia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc na podstawie stawek przewidzianych w uchwale z (...) stycznia 2008 r. Podstawą ustalenia opłaty był sporządzony przez biegłego operat szacunkowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i R. K. argumentując, że dokonana w dniu (...) maja 2010 r., aktem notarialnym (...), zamiana działki nr (...), nie stanowiła jej zbycia w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W treści odwołania zakwestionowano również wysokość ustalonej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) marca 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) stycznia 2011 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących zasady ponoszenia renty planistycznej. Jak następnie wskazano, użyte w treści art. 36 ust. 4 powyższej ustawy pojęcie "zbycia" nieruchomości obejmuje również jej zamianę, w ramach której dochodzi do przeniesienia prawa własności. Zdaniem Kolegium zasadność powyższego twierdzenia podkreśla zarówno dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. zmiana użytego pierwotnie w treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym słowa "sprzedaż" słowem "zbycie", jak i definicja legalna "zbycia nieruchomości" zawarta w art. 4 pkt. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którą przez zbycie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddalenie jej w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do zarzutu wadliwości operatu szacunkowego organ wskazał, iż został on sporządzony w sposób wyczerpujący, logiczny i bez wewnętrznych sprzeczności, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2109) przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Dodatkowo na etapie postępowania odwoławczego skarżący odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżących wskazując, że dokonał on oględzin przedmiotowej nieruchomości, zaś czynniki wpływające na obniżenie jej wartości zostały uwzględnione w treści operatu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. i R. K. wskazując, iż narusza ono przepisy prawa materialnego określone w art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 7, 77 i 138 § 2 kpa. Zdaniem skarżących nowo uchwalony plan nie zmienił przeznaczenia gruntów w stosunku do zapisów obowiązującego do dnia 31 stycznia 2003 r. "Miejscowego planu zagospodarowaniu". Tym samym wydając przedmiotową decyzję organy nie uwzględniły treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 09 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, gdzie wskazano, że niezasadne jest ustalanie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w sytuacji, w której nowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje takie samo przeznaczenie nieruchomości, jakie przewidywał dotychczasowy plan, który utracił moc z powodu upływu terminu, o jakim mowa w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie dokonano zamiany nieruchomości, wobec czego po stronie skarżących nie doszło do przysporzenia, które jest niezbędne dla nałożenia opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność wymierzonej opłaty planistycznej, przy czym badaniu podlega także operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczeń. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera opłatę w przypadku zbycia nieruchomości, jeżeli jej wartość wzrosła w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nałożenie opłaty, o jakiej mowa w powyższym artykule uzależnione jest, w pierwszej kolejności od stwierdzenia, czy w okresie 5 lat, od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość została zbyta (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09, ONSAiWSA 2010 Nr 2, poz. 22, użyty przez ustawodawcę termin "zbycia nieruchomości" wskazuje, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). A więc jeżeli nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, to nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przyjęcie przez ustawodawcę "zbycia" nieruchomości jako przesłanki wymierzania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego oznaczało zamiar poszerzenia obowiązku uiszczenia tej opłaty na inne sytuacje niż jej "sprzedaż", a więc również na zamianę nieruchomości. Jak wyjaśnił Sąd opłatę planistyczną ponosi dokonujący zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, gdyby bowiem przyjąć inaczej, to nastąpiłoby oderwanie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, z którą opłata ta jest związana. W przedmiotowej sprawie skarżący J. i R. K. dokonali w dniu (...) maja 2010 r., aktem notarialnym (...), zamiany działki nr (...). Zdaniem Sądu, spełniony został wobec tego warunek zbycia nieruchomości, przewidziany w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący dokonali bowiem przeniesienia przysługującego im prawa własności, w zamian za co uzyskali własność nieruchomości oznaczonych nr (...) oraz (...), wypełniając tym samym warunek ekwiwalentności czynności, uzasadniający nałożenie na skarżących opłaty planistycznej. Analiza art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje, że nałożenie opłaty planistycznej jest możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym wzrost powyższy oznacza różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 powyższej ustawy). Równocześnie, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 09 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, OTK-A 2010, Nr 2, poz. 9, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wyjaśnił Trybunał wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami. A więc brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej w sytuacji, w której zapisy nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują takie samo przeznaczenie nieruchomości, jak zapisy planu, który stracił swoją ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Właściciele nieruchomości nie mogą ponosić bowiem negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. Tak zaś właśnie dzieje się przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do kryterium faktycznego wykorzystania nieruchomości. Jak wskazuje analiza akt sprawy treść powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego została uwzględniona przez organy prowadzące postępowanie. W sporządzonym w dniu (...) listopada 2010 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – Z. M. – operacie szacunkowym znajduje się tabela wskazująca, iż biegły dokonał porównania przeznaczenia nieruchomości na potrzeby wyceny zarówno pod rządami starego planu zagospodarowania przestrzennego, który stracił swoją ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., jak i obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (s. 10 operatu). Podjęte ustalenia wskazały, iż przeznaczenie części nieruchomości, o powierzchni (...) m2, jest tożsame zarówno w uprzednio obowiązującym jak i w obecnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i obejmuje budowę mieszkaniową jednorodzinną. W tym zakresie odstąpiono od nałożenia opłaty planistycznej. Natomiast przeznaczenie pozostałej część nieruchomości w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego różni się, w opinii biegłego, od przeznaczenia przewidzianego w uprzednio obowiązującym planie. Ustalenia powyższe umożliwiają, zdaniem organów, nałożenie na skarżących opłaty planistycznej. Stanowisko powyższe uznać należy za wadliwe. Sąd zwraca uwagę, iż część nieruchomości o powierzchni (...) m2, która w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania została przeznaczona, zgodnie z jednostką 25 KD pod drogę publiczną, pod rządami uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc pod rządami "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" była oznaczona jako tereny S.1.MN.MNr.MR.NO, a więc jako tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy; częściowo jako tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem rzemiosła, zabudowy zagrodowej oraz urządzeń do odprowadzania i usuwania ścieków. Zdaniem biegłego skoro obecnie część nieruchomości nr (...) jest przeznaczona na drogę, a więc nie występuje element tożsamości jej przeznaczenia w starym oraz nowym planie zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest nałożenie stosownej opłaty planistycznej. W tym miejscu wskazać jednakże należy, na uzasadnienie powyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdzie odwołując się do konstytucyjnej zasady równości Trybunał wskazał, iż za niekonstytucyjne uznać należy takie zachowanie organów gminy, które przenoszą odpowiedzialność swoich zaniedbań w przedmiocie polityki przestrzennej gminy na właścicieli nieruchomości. Pamiętać bowiem należy, że uprawnienie organów gminy do nałożenia opłaty planistycznej, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, skorelowane jest z uprawnieniem właścicieli nieruchomości do wystąpienia do organu gminu z wnioskiem o wypłatę odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zmiana lub uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może więc powodować nie tylko obowiązek poniesienia przez właścicieli nieruchomości, którzy ją zbyli, ciężaru publicznoprawnego, jakim niewątpliwie jest opłata planistyczna, ale może też prowadzić do powstania po stronie organu administracji publicznej obowiązku zrekompensowania powstałej w wyniku uchwalenia planu straty. W przedmiotowej sprawie, organy administracji publicznej dopuściły do powstania sytuacji, w której z jednej strony rezygnują z nałożenia opłaty planistycznej w stosunku do tej części nieruchomości oznaczonej nr (...), której przeznaczenie było tożsame w uprzednio obowiązującym oraz w obecnym planie zagospodarowania przestrzennego, by równocześnie nałożyć opłatę w stosunku do tej część nieruchomości, której przeznaczenie, w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, było korzystniejsze w aspekcie wartości nieruchomości, od przeznaczenia przewidzianego w obecnie obowiązującym planie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości pod cele zabudowy jednorodzinnej powoduje, iż możliwa do osiągnięcia na rynku cena nieruchomości jest wyższa, niż w przypadku przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną. W powyższym zakresie nałożenie na skarżących renty planistycznej stanowi nie tylko naruszenie przywołanej przez Trybunał Konstytucyjny zasady równego traktowania, wywiedzionej z art. 32 Konstytucji, ale stanowiłoby również działanie naruszające zasadę pogłębiania obywateli do państwa. Dopuszczenie możliwość nałożenia opłaty planistycznej w sytuacji, w której uprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał korzystniejsze przeznaczenie nieruchomości stanowiłoby bowiem rażącą niesprawiedliwość, do jakiej odniósł się Trybunał w wyroku z dnia 09 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08. Sąd podkreśla, iż Trybunał Konstytucyjny, wskazując na niekonstytucyjność art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., przesądził, iż interpretując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić należy słuszny interes stron. Tym samym, w opinii Sądu, dokonując wykładni art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu należy uwzględnić sytuację, w której przeznaczenie nieruchomości w uprzednio obowiązującym planie było korzystniejsze niż jej przeznaczenie w planie obecnym. Zaistnienie powyższej sytuacji winno skutkować odstąpieniem od wymierzenia opłaty planistycznej. Jedynie powyższa wykładnia omawianego artykułu nie będzie prowadziła do powstania sytuacji, w której właściciel nieruchomości zostanie obciążony koniecznością poniesienia opłaty planistycznej w sytuacji, w której wejście w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto pogorszyło jego sytuację, w stosunku do sytuacji, jaka istniała pod rządami planu miejscowego, który utracił swoją ważność w dniu 31 stycznia 2003 r. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) stycznia 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do ustalenia zasadność nałożenia opłaty planistycznej, co do części działki oznaczonej nr (...), o powierzchni (...) m2, która w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania została przeznaczona pod drogę publiczną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.