II SA/Po 404/21

Dnia 25 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2022 roku sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] października 2019 r. do Urzędu Gminy w M. wpłyną wniosek D. S.A. z siedzibą w K. (zwanej dalej "inwestorem") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z dwiema drogami dojazdowymi, miejscami parkingowymi oraz oświetleniem zewnętrznym na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo dla P. M., oświadczenie E. O. S.A. w sprawie zapewnienia dostawy energii elektrycznej, oświadczenie P. sp. z o.o. o dostarczeniu wody. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Wójt Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Zarząd Powiatu [...] pozytywnie zaopiniował projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Inwestor zwrócił się do Wójta z wnioskiem o dokonanie zmian we wniosku inicjującym postępowanie. Zmiana dotyczyła dodania zadaszenia nad strefą dostaw, jednospadowego o kącie nachylenia 8 stopni, bilboard o wysokości 4 m i tablicą o powierzchni 5,2 x 2,5 m. Ponadto wskazano, aby dodać kwestię, że wszelkie kolizje z siecią infrastruktury technicznej należy uzgodnić z zarządcami tych sieci. Zmiana dotyczyła także nieprzekraczalnej linii zabudowy – 10 m. Uzupełniony wniosek poddano ponownemu opiniowaniu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Zarząd Powiatu [...] pozytywnie zaopiniował projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy. E.-O. S.A. wskazała, że przez działkę inwestora przebiega istniejące przyłącze napowietrzne niskiego napięcia 0,4 kV. Przed przystąpieniem do robót budowlanych należy dokonać przebudowy sieci. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, o którą wnioskował inwestor. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez K. sp. z o.o. z siedzibą w M. (zwanej dalej "Skarżącą"), decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji była okoliczność, iż Wójt w załączniku graficznym do decyzji określił obszar analizowany mniejszy niż działka inwestycyjna. W tej sytuacji błędna okazała się także analiza urbanistyczno-architektoniczna, ponieważ powinna obejmować większe spektrum niż wyznaczone. Po przystąpieniu do ponownego rozpoznania wniosku inwestora Wójt ponownie sporządził projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz przekazał go do zaopiniowania właściwym podmiotom. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Zarząd Powiatu [...] nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zarząd Powiatu [...] wskazał, jakie korekty należałoby nanieść na projekt decyzji. Poprawiony projekt przesłano do ponownej analizy, po czym wszystkie podmioty wyraziły pozytywną opinię o tym projekcie. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Wójt powiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i wskazał, że wkrótce zostanie wydana nowa decyzja. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Wójt ustalił warunki zabudowy dla rzeczonej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Wójt zrelacjonował cały stan faktyczny. Wskazano, że Zarząd Powiatu [...] miał poważne wątpliwości, które zostały wyjaśnione. Projekt został ostatecznie zaakceptowany, stąd wydano decyzję o takiej właśnie treści. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł pełnomocnik Skarżącej – r. pr. T. C.. Decyzja organu I instancji została zakwestionowana w całości. Zarzucono jej naruszenie: 1) art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zmianami, zwanej dalej "u.P.I.S.") z uwagi na brak uzgodnienia decyzji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Turku (zwanym dalej "PPIS"); 2) art. 138 § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez zignorowanie wytycznych SKO w K. zamieszczonych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., a odnoszących się do wykładni kluczowych przepisów mających zastosowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji ponownie w odniesieniu do części działki nr [...] oraz nieusunięcia wadliwości odnoszących się do ustawowych załączników do decyzji; 3) § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez błędne (widełkowe a nie precyzyjne) określenie parametrów inwestycji; 4) Wadliwe ustalenie warunków zabudowy nie tylko do jednokondygnacyjnego budynku usługowo-handlowego, ale także dla trzech innych obiektów tj. tablicy reklamowej, zadaszenia strefy dostaw, zbiornika przeciwpożarowego oraz wadliwe wskazanie jeszcze na kolejny obiekt – kotłownię bez wyjaśnienia, czy chodzi o instalację wewnątrz budynku sklepu, czy też o wolnostojący obiekt; 5) art. 107 § 3, a także art. 11 i art. 8 k.p.a. poprzez fakt, że decyzja nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego; 6) ustalenie warunków zabudowy dla sklepu sieci D. , w sytuacji jednoczesnego potwierdzenia, że realizacja inwestycji jest w aktualnym stanie faktycznym i prawnym niemożliwa z powodu: a) konieczności przebudowy zjazdu z drogi powiatowej nr [...] [...], b) konieczności przebudowy przed przystąpieniem do realizacji inwestycji napowietrznej sieci niskiego napięcia 0,4 kV prowadzącej do budynku mieszkalnego nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a w razie uznania, że nie ma podstaw ustalenia warunków zabudowy, odmówić ich ustalenia. Po wpłynięciu odwołania do SKO w K., przystąpiono do sporządzenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium, w związku z tym faktem, powiadomiło strony, że decyzja zostanie wydana do dnia [...] lutego 2021 r. Decyzja została skonsultowana z E.-O. S.A., Zarządem Powiatu [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] SKO w K. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: uchylono decyzję organu I instancji (pkt 1. sentencji decyzji) oraz ustalono warunki zabudowy dla inwestycji (pkt 2. sentencji decyzji). W obszernym uzasadnieniu decyzji, Kolegium szeroko zrelacjonowało stan faktyczny. Ponieważ Kolegium przejęło cały ciężar przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w uzasadnieniu przedstawiono analizę wszystkich parametrów, jakie w myśl przepisów rozporządzenia, powinny zostać przedstawione. Obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 160,5 m od każdego wierzchołka działki. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, produkcyjna, usługowa oraz gospodarcza. Kolegium uznało, że planowana inwestycja kontynuuje sposób zagospodarowania okolicy, ponieważ wskazuje na funkcję, która nie wyklucza pozostałych. Działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej – droga powiatowa nr [...] Zdaniem Skarżących, mimo iż jest styczność działki z drogą publiczną, to jednak inwestor nie ma pozwolenia na przebudowę zjazdu. Organ II instancji uznał, że przedwczesne jest żądanie od inwestora okazanie się takim pozwoleniem. To jest dalszy etap inwestycji. Obecnie decyduje się jedynie jaki rodzaj inwestycji będzie mógł zostać zrealizowany w przyszłości. Linię zabudowy wyznaczono w oparciu o linię wytyczoną na działkach [...] oraz [...]. Średnia wielkość powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia) wynosi 32 %. Z tego względu na przedmiotowej działce może być zrealizowany budynek do 589,3 m2. Szerokość średnia elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 12,13 m z odchyleniem 20%. W analizowanym obszarze ten parametr waha się między 11 a 94 m. Średnia wysokość zabudowy wynosi 7,2 m. Zabudowa usługowo-handlowa w obszarze analizowanym powinna mieć do 6,19 m. W odniesieniu do dachu, Kolegium uznało, że dach spadzisty o nachyleniu 8 stopniu jest częścią dachu budynku, stąd zarzut odwołania jest niezasadny. W analizowanym obszarze dachy są płaskie, dwuspadziste oraz wielospadziste. Analiza wykazał, że kąt nachylenia dachów waha się od 7 do 45 stopni, z dopuszczeniem zadaszenia strefy dostaw dachem jednospadowym. Kolegium doszło do przekonania, że planowana inwestycja spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozostałe wymaga z pkt 2-5 powołanego przepisu również zostały spełnione. SKO w K. wskazało, że zanim inwestor wystąpi o udzielenie pozwolenia na budowę, musi uzgodnić z E.-O. S.A. warunki przebudowy sieci elektrycznej, gdyż obecnie zasila ona dom mieszkalny pod numerem 55. Organ II instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stwierdził ich niezasadność. Przede wszystkim, Wójt nie miał obowiązku konsultowania inwestycji z PPIS. Również przepisy u.p.z.p. nie wskazują na taki obowiązek. Przepis art. 3 u.P.I.S. ma charakter ustrojowy, a nie materialny. Skoro przepisy u.p.z.p. nie stawiają wymogu konsultowania inwestycji z PPIS, niezasadnym byłoby przekazywania projektu decyzji do zaopiniowania. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej, zbiornik przeciwpożarowy jest urządzeniem budowlanym, którego posadowienie nie zmienia zagospodarowania i przeznaczenia terenu. Jeśli chodzi o bilboard, to nie ma przeciwskazań dla kontynuacji zagospodarowania działki. Tablica reklamowa nie narusza ładu przestrzennego, gdyż uzupełnia funkcje zastane. W sąsiedztwie znajduje się słup reklamowy przedsiębiorstwa [...]. Słup ten ma też 4 m. W dalszej kolejności Kolegium odniosło się do wymagań postawionych w poprzedniej decyzji SKO w K.. Inwestycja spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a także nie narusza żadnej regulacji z § 4-8 rozporządzenia. Nie było obowiązku odnoszenia się do ilości miejsc postojowych. Nawet w orzecznictwie wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi odnosić się do miejsc postojowych. Ta kwestia jest dopiero wyjaśniana na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja nie rodzi żadnych praw do nieruchomości, a także nie narusza prawa własności osób trzecich. Pełnomocnik Skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionował decyzję organu II instancji w całości, jak również poprzedzającą ją decyzję Wójta. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przepisów art. 136 § 1-3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowych granic postępowania dowodowego wyznaczonych dla organu odwoławczego; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu: a) przepisów art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe określenie rodzaju inwestycji, b) przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że obiekt handlowy kontynuuje funkcję terenów sąsiednich, c) prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a polegające na wydaniu decyzji bez uzgodnienia inwestycji z PPIS, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO w K. przekroczyło swoje kompetencje, ponieważ jest władne do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie za zgodą stron, w sytuacji której doszło do naruszenia przepisów postępowania. Dalej Skarżąca podniosła, że zbyt ogólnie odniesiono się w sentencji decyzji do rodzaju zabudowy "zabudowa usługowa". Powinno być coś w stylu "obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży...". Powinna być wskazano powierzchnia sprzedaży. We wniosku z [...] października 2020 r. wskazano 400 m2. Powyżej 2000 m2 powinna nastąpić zmiana w strukturze funkcjonalno-przestrzennej na większym obszarze. Skarżąca zakwestionowała to, jakoby planowana inwestycja stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jej zdaniem, funkcja handlowa, której nie ma w okolicy nie kontynuuje żadnej z obecnych. Skarżąca nadal podnosi, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być skonsultowana z PPIS. W odpowiedzi na skargę, SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji nie znalazł przesłanek do zmiany swojej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] SKO w K. odmówiło wstrzymania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż większość zarzutów jest niezasadna. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2022 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w K. utrzymującej w mocy decyzję Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji obiektu o charakterze handlowo-usługowym. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, chociaż większość zarzutów jest niezasadna. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na podstawie przepisów u.p.z.p. Tylko łączne spełnienie tych warunków obliguje organ planistyczny do ustalenia warunków zabudowy. Niezależnie od tego wymogu, decyzja o warunkach zabudowy musi zostać uzgodniona z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, a także w myśl przepisów odrębnych (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Ustawodawca wskazuje w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. enumeratywny katalog podmiotów, które muszą zająć stanowisko w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wśród tych podmiotów nie ma organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że planowana inwestycja powinna zostać uzgodniona z PPIS, czemu z kolei zaprzeczało SKO w K.. Zdaniem Skarżącej, Kolegium miało obowiązek uzgodnić projekt swojej decyzji z PPIS, na co wskazuje art. 3 pkt 1a u.P.I.S. Z kolegi organ II instancji uznał ten przepis za ustrojowy, a nie materialny, przez co nie mógł on stanowić podstawy prawnej do skierowania projektu decyzji do uzgodnienia. Sąd w składzie orzekającym co do zasady podziela stanowisko SKO w K., iż przepis ten ma charakter ustrojowy, a nie materialny, jednakże mając na względzie fakt, że planowana inwestycja ma obejmować przede wszystkim placówkę handlową, a także to, że w obszarze analizowanym zidentyfikowano zabudowę mieszkalną – miejsce pobytu i zamieszkania ludzi, która może wraz z planowaną inwestycją oddziaływać na siebie nawzajem, Sąd doszedł do wniosku, że uzgodnienie planowanej inwestycji z PPIS jest konieczne. Do podobnego wniosku doszedł Naczelny Sąd Administracyjny, który w sprawie zawisłej przed tym Sądem, uznał, że istotnie przepis art. 3 pkt 1a u.P.I.S. ma oczywiście charakter ustrojowy, a nie materialny. System prawa w obecnym brzmieniu nie zawiera normy prawnej nakazującej uzgadnianie planowanej inwestycji na etapie ustalania dla niej warunków zabudowy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W tejże sprawie, gdzie przedmiotem były warunki zabudowy dla obiektu położonego w granicy cmentarza, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 3 pkt 1a u.P.I.S. musi stanowić przesłankę do uzgodnienia inwestycji z PPIS. Powołując się na racjonalność prawodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchylenie wszelkich przepisów prawa materialnego, które zezwalałyby na zaopiniowanie inwestycji przez PPIS, czyni przepis art. 3 pkt 1a u.P.I.S. tzw. "przepisem pustym", co z uwagi na wspomnianą racjonalność jest niedopuszczalne i w związku z tym powołany przepis stanowi samodzielną podstawę do wystąpienia z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2339/16, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ze względu na to, że planowana inwestycja (obiekt handlowo-usługowy oraz zbiornik przeciwpożarowy) oraz istniejąca już zabudowa mieszkaniowa mogą mieć na siebie wpływ w toku prowadzenia działalności na tych nieruchomościach, należy uznać argument Skarżącej o konieczności uzgodnienia planowanej inwestycji z PPIS za uzasadniony, jednakże tylko z uwagi na charakter tejże inwestycji. Sąd w składzie orzekającym ma na względzie fakt, że nie może dochodzić do zmiany brzmienia przepisów prawa w drodze orzecznictwa sądowego, a bezsporne jest to, że nie ma podstawy materialnoprawnej do uzgadniania inwestycji z organami Inspekcji Sanitarnej. Powołany zarzut i wskazana argumentacja stanowią wyłączną podstawę uchylenia decyzji SKO w K.. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że SKO w K. nie naruszyło przepisów art. 136 § 1-3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Znamienne jest to, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ odwoławczy nie jest wyłącznie organem kontrolnym, który jedynie weryfikuje ustalenia organu rozpoznawczego. SKO w K. prawidłowo przeprowadziło postępowanie (poza brakiem uzgodnienia projektu decyzji z PPIS) przejmując na siebie ciężar ponownego wyjaśnienia zagadnień już ustalonych przez Wójta oraz uzupełniając brakujący zakres tej sprawy. Warto zauważyć, że Kolegium nie przeprowadziło postępowania administracyjnego "od nowa", tylko sprecyzowało parametry oraz poprawiło ustalenia, które pozostawiały uzasadnione wątpliwości. Twierdzenie Sądu w składzie orzekającym znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie. "W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1024/22, dostępny w CBOSA). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wady w analizie urbanistycznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznaczają, że organ odwoławczy musi skorzystać z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji (art. 136 k.p.a.) [wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1058/21, dostępny w CBOSA]. Sąd zwraca uwagę Skarżącego, że Wójt przeprowadził analizę urbanistyczną, jednakże SKO w K., które dostrzegło jej wady było uprawnione do uchylenia tejże decyzji i do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kwintesencją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest twierdzenie, iż organ odwoławczy winien rozpoznawać odwołanie tak, jakby w sprawie nie orzekał organ rozpoznawczy (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 653/20, dostępny w CBOSA). Tak jak wskazano powyżej, organ odwoławczy nie jest jedynie organem sprawdzającym, czy postępowanie przeprowadzone w I instancji było prawidłowe. Organ odwoławczy ma prawo samodzielnie przejąć na siebie ciężar prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tego względu zarzut naruszenia art. 136 § 1-3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. jest niezasadny. Sąd nie podzielił także argumentacji uzasadniającej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe określenie rodzaju inwestycji. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem inicjowanym na wniosek. Inwestor, który jest dysponentem wniosku, a przede wszystkim podmiotem decydującym o kształcie i charakterze planowanej przez niego inwestycji, sam wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego we wniosku inicjującym to postępowanie. Innymi słowy, organ administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy) jest związany treścią wniosku. W przedmiotowej sprawie, inwestor wskazał we wniosku (k. 18 akt administracyjnych I instancji), że planowana inwestycja polega na "budowie budynku handlowo-usługowego wraz z drogami dojazdowymi, miejscami parkingowymi i oświetleniem zewnętrznym". Zarówno Wójt jak i SKO w K. byli związani treścią wniosku, a to oznacza, że nie mogli inaczej sformułować przedmiotu, gdyż naraziliby się na zarzut wykroczenia poza granice sprawy administracyjnej zawisłej przed nimi, a w konsekwencji na uchylenie obu decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1184/20, dostępny w CBOSA). Skoro tak inwestor wyznaczył zakres swojego wniosku, organ II instancji był zobowiązany postępować według jego treści. Zasadnie zatem oznaczył rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa. Co więcej, w dalszej treści sentencji, a także samego uzasadnienia Kolegium konsekwentnie opisało dokładny charakter inwestycji. Nie da się zatem postawić zarzutu, jakoby SKO w K. wadliwie określiło rodzaj decyzji. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że obiekt handlowy kontynuuje funkcję terenów sąsiednich. Analiza urbanistyczna przeprowadzona przez SKO w K. zidentyfikowała następujące funkcje zagospodarowania w obszarze analizowanym: mieszkalna, usługowa, gospodarcza i przemysłowa. Sąd w składzie orzekającym wyraża pogląd, który jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie, iż warunek kontynuacji funkcji jest spełniony również wtedy, gdy planowana inwestycja uzupełnia funkcję istniejącą, a contrario nie wyklucza się z nią (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 597/20, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 57/19, dostępne w CBOSA). Nie jest niczym niespotykanym, że w sąsiedztwie domów mieszkalnych powstaje obiekt o charakterze handlowo-usługowym, gdyż taka inwestycja uzupełnia zabudowę mieszkaniową przyczyniając się przy tym do zrównoważonego rozwoju, co jest jedną z podstawowych wartości w polityce przestrzennej (zob. M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej (w:) E. Topolnicka, T. Mądry (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, Poznań 2017, s. 137). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny: "Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu m.in. zapewnienie powstania kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Dopuszcza się ponadto budowę obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi. Niewykluczone jest więc, zwłaszcza w warunkach miejskich, że w sąsiedztwie osiedla domów jednorodzinnych wydzielone zostają tereny przeznaczone pod działalność usługową, czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych." (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 492/19, dostępny w CBOSA). Tym samym zarzut niespełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy jest nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, pomimo niezasadności większości zarzutów. Zaniechanie uzgodnienia projektu decyzji SKO w K. przez PPIS w niniejszej sprawie stanowi naruszenie prawa materialnego, które musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Należy mieć na względzie również to, że pozostałe postanowienia organu II instancji co do planowanej inwestycji, zarówno zakwestionowane, jak niezakwestionowane, a które Sąd w składzie orzekającym rozpoznał, odpowiadają prawu. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł (pkt II. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO w K. przekaże nowo przygotowany projekt decyzji do uzgodnienia z PPIS. Jeżeli PPIS uzgodni projekt decyzji w ten sposób, że planowana inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana, Kolegium wyda decyzję o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.